Met veel gezucht en gesteun is de top van Amsterdam geëindigd in een nieuw Verdrag voor de Europese Unie. Een verdrag dat door de pers als mager werd bestempeld. Vooral omdat zaken als de uitbreiding van de EU en voorzieningen als het aantal commissarissen per land in de Europese Commissie niet zijn geregeld. Toch zal het verdrag in de komende vijf jaar veel veranderen in de Europese Unie, vooral op het gebied van asiel, immigratie en politiesamenwerking. De opname van het Schengenaccoord en de verplaatsing van het asielbeleid naar de Eerste Pijler zijn de belangrijkste veranderingen.

Het Verdrag van Amsterdam regelt zowel structureel als inhoudelijk een aantal belangrijke zaken op het terrein van asiel en immigratie. Belangrijke structurele wijziging is de overplaatsing van het asiel- en immigratiebeleid van de Derde Pijler (waar beslissingen alleen unaniem genomen worden) naar de Eerste Pijler (gemeenschappelijk beleid). Ook is opgenomen dat het Schengenaccoord wordt opgenomen in alle lidstaten van de Europese Unie. Inhoudelijk gezien wordt niet al te veel vastgelegd, maar ligt de nadruk op het afsluiten van de buitengrenzen en een gezamenlijk uitzettingsbeleid.

Van Derde naar Eerste Pijler

In de vorige nieuwsbrief (nr. 12) staat uitgebreid beschreven binnen welke structuur het asielbeleid tot nu toe werd vormgegeven. Wat door de verschillende landen vooral als een probleem werd gezien was de lange duur van de besluitvorming. Gemeenschappelijk beleid kreeg pas vorm als er een Verdrag uit de onderhandelingen rolde (bijvoorbeeld het Verdrag van Dublin), dat gepaard ging met langdurige ratificatieprocedures.

Het overbrengen van dit beleid naar de Eerste Pijler maakt het beleid maar deels 'gemeenschappelijk'. In de Eerste Pijler is in principe de Europese Commissie hoofdverantwoordelijke (er komt dus ook een aparte Commissaris voor asielbeleid) en het Europarlement heeft medebeslissingsrecht. Voor het asiel- en immigratiebeleid worden de zaken echter anders geregeld. De eerste vijf jaar blijft de Raad van Ministers verantwoordelijk en deze moet het unaniem eens zijn over de maatregelen. Het Europarlement krijgt geen medebeslissingrecht, het wordt in asiel- en immigratiezaken slechts geconsulteerd. Op termijn heeft deze structuurwijziging twee belangrijke consequenties: verdere harmonisering van het beleid en het sneller kunnen invoeren van gemeenschappelijke maatregelen. Door het buiten spel zetten van het Europarlement wordt de democratische controle er geen haar beter op.

Schengen

De andere grote structurele wijziging betreft de opname van het Schengenaccoord in alle lidstaten van de Europese Unie. Enige uitzondering vormen Ierland, Engeland en Denemarken, wiens rollen in aparte protocollen zijn geregeld. Het Schengenaccoord is niet alleen ondemocratisch, het heeft ook geleid tot een neerwaartse spiraal in het asiel- en immigratiebeleid. De besluitvorming is (en blijft) geheim.
De opname van de Schengenstructuur in de Europese Unie zal nog de nodige creativiteit vergen. Om te beginnen is er het probleem van het Schengenlidmaatschap van Noorwegen en IJsland, die geen lid zijn van de EU. Op de één of andere manier zullen zij betrokken moeten blijven bij de besluitvorming. Voor Engeland en Ierland geldt juist precies het omgekeerde. Zij zijn wel lid van de EU, maar willen geen deel uitmaken van de Schengenstructuur. Overigens houden ze een optie om Schengenmaatregelen wel over te nemen. De Raad van Ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie neemt de plaats in van het Uitvoerend Comit‚ van Schengen. Bij vergaderingen wordt het daar een kwestie van aan- en afschuiven, zeker omdat het Verdrag ook de optie openlaat om met een aantal verdragspartners weer een voorsprong te nemen op de rest.

De Schengenwerksfeer en daarmee ook de geheime besluitvorming worden de komende 5 jaar langzaam geïntegreerd in de instituties van de EU. Hoe is nog erg onduidelijk en ligt vrij open. Zo stelt de Raad van Ministers "met gekwalificeerde meerderheid van stemmen vast op welke wijze het Schengen-Secretariaat in het Secretariaat-Generaal van de Raad wordt opgenomen". Daarnaast gaat diezelfde Raad bekijken, ook met eenparigheid van stemmen, wat de rechtsgrondslag is voor elk van de bepalingen of besluiten die het Schengenaccoord vormen. Voor nieuwe leden van de EU wordt het Schengenaccoord verplichte kost. Uitzonderingsposities, zoals die door Engeland, Ierland en Denemarken zijn bedongen, worden niet meer toegestaan.

Inhoud van het beleid

Inhoudelijk is het Verdrag van Amsterdam een vervolg op het beleid van de afgelopen jaren. Er ligt een sterke nadruk op het verder afsluiten van de buitengrenzen. In de tekst wordt benadrukt dat minimaal het Schengenveiligheidsnivo bereikt moet worden.
Daarnaast wordt er doorgegaan met een gemeenschappelijk Europees visumbeleid, waarbij aandacht voor de uitwerking via uniforme visumdocumenten.
Belangrijk voor het asielbeleid wordt de bepaling voor eenduidige normen voor toekenning van de vluchtelingenstatus. Volgens de Verdragstekst betreft het hier 'minimumnormen', in praktijk zal het gaan om een gemeenschappelijk beleid.
Wat betreft immigratie ligt de nadruk op bestrijding van illegale immigratie en illegaal verblijf. De uitwerking van het beleid wordt niet in detail weergegeven, maar zal zeker gaan richting vereuropeaniseren van zaken als Koppelingswet en Mobiel Toezicht Vreemdelingen.

Laatste belangrijke inhoudelijke wijziging van het asielbeleid is de uitsluiting van EU-onderdanen van asiel in een ander EU-land. Dit artikel is op aandringen van Spanje opgenomen. Tot nu toe kreeg bijvoorbeeld een aantal van ETA-lidmaatschap verdachte Basken nog wel asiel in België. Dit land heeft overigens als enige een voorbehoud getoond bij dit 'Spaanse' artikel.

Politie- en Justitie

Voor het asiel- en immigratiebeleid is het ook van belang een kleine blik te werpen op het politie- en Justitiebeleid. Het asiel- en immigratiebeleid is de laatste jaren immers steeds meer uitgedrukt in termen van repressie en opsporing. De toenemende aandacht voor mensensmokkel is daar een duidelijk voorbeeld van.
Politie- en Justitiebeleid blijven ook in het Verdrag van Amsterdam onderdeel van de zogenaamde Derde Pijler, aan de structuur verandert er dus niets. Inhoudelijk wel, iets dat al naar voren kwam in de persconferenties tijdens de top, waarin het Verdrag van Amsterdam alvast de titel 'beschermer van de burger' meekreeg.
Belangrijkste verandering is de uitbreiding van het mandaat van Europol. Dit heeft tevens gevolgen voor het asielbeleid, omdat één van Europol's belangrijkste taken de bestrijding van mensensmokkel is. Europol krijgt een operationele taak in de coordinatie van de gezamenlijke Europese politieteams en zal 'verzoeken' kunnen richten aan landelijke opsporingsteams. Lidstaten kunnen zo'n verzoek moeilijk weigeren. Tevens is afgesproken dat ook andere opsporingsdiensten nauwer gaan samenwerken met betrekking tot het voorkomen, opsporen en onderzoeken van strafbare feiten.

Rechterlijke controle

Voor het Hof van Justitie blijft een marginale rol weggelegd in het Europa van de burger. Zowel in asiel-, immigratie-, politie als Justitiezaken is het Hof van Justitie in geen geval bevoegd met betrekking tot de handhaving van de openbare orde of de bescherming van de binnenlandse veiligheid. In andere gevallen kan het per onderwerp wisselen.