Europese
asieltop in Tampere, oktober 1999
De Europese veiligheid, oktober 1999
Europees asiel- en immigratiebeleid
Europese aanscherping artikel 140
Het verdrag van Amsterdam
Rammelen aan de poort
Over de grens - Het Nederlans vreemdelingenbeleid, ingebed in het Europese
Drie jaar Sans-papierbeweging, oktober 1999
Belgen in verzet, oktober 1998
Duitsland, oktober 1998
Oekraïne, oktober 1998
Hongarije
Roemenie
Polen, een nieuwe muur
Sans-papier, uit de schaduw komen
Zweden
Frankrijk
Belgie
Duitsland
Europese asiel top in Tampere
Jelle van BuurenIn oktober bespreken de Europese regeringsleiders het toekomstige Europese asielbeleid. Men wil tot bindende afspraken komen over het verder dichtmetselen van Fort Europa. Vluchtelingen moeten ver buiten Europa al worden gestopt. Wie Europa nog wel bereikt, wacht tijdelijke en flexibele regelingen zonder rechten.
In 1985 werden in het lieflijke Luxemburgse
dorpje Schengen de eerste bouwstenen gelegd voor een gezamenlijk Europees
asiel- en migratiebeleid. Het Akkoord van Schengen, dat de regeringsleiders
van Nederland, Duitsland, België, Luxemburg en Frankrijk toen afsloten,
stond model voor het beleid dat de vijftien lidstaten van de Europese Unie
later zouden voeren. Schengen introduceerde het begrip ‘compenserende maatregelen’.
Als tegenwicht tegen het opengooien van de binnengrenzen moesten maatregelen
genomen worden om te voorkomen dat Europa een lustoord werd van drugscriminelen,
terroristen en illegale migranten.
Bijna vijftien jaar later komen
de Europese regeringsleiders bijeen in het kleine Finse stadje Tampere.
Tijdens een speciale Europese Top over het asielbeleid, op 15 en 16 oktober,
willen de regeringsleiders spijkers met koppen slaan. Het proces van afsluiting
en uitsluiting, dat in de jaren tachtig begon, moet hier haar definitieve
beslag krijgen.
Gestaffelde veiligheidslinies
Het Europese asielbeleid, zoals dat in de afgelopen jaren vorm heeft gekregen, bestaat uit een systeem van gestaffelde veiligheidslinies, zoals het in Schengendocumenten heet. Vrij vertaald komt dat erop neer dat er verdedigingslinies tegen asielzoekers en migranten zijn opgeworpen. Een eerste ring begint ver buiten Europa, waar grenswachten en migratiedeskundigen proberen te verhinderen dat vluchtelingen überhaupt de reis naar Europa kunnen ondernemen.De tweede linie is de buitengrens van Europa, waar een steeds verder gemilitariseerde grensbewaking moet voorkomen dat mensen ongezien binnen de muren van het Fort komen. De derde linie ligt in Europa zelf, waar mobiele grenspatrouilles, overheidsloketten, de identificatieplicht en razzia’s het net om vluchtelingen sluiten.
Ondanks een indrukwekkende rij maatregelen en een flink opgetuigd repressie-apparaat, zijn de Europese beleidsmakers nog niet tevreden over de resultaten tot nu toe. Men vindt dat er nog steeds teveel asielzoekers en illegale migranten naar Europa komen. De aantallen moeten, koste wat het kost, omlaag. Daarnaast is er nog niet heel veel terechtgekomen van een echt geharmoniseerd Europees asielbeleid. Het gevoerde beleid is eerder een optelsom van nationaal beleid dan het resultaat van bindende Europese afspraken.
Voor een vluchteling maakt het natuurlijk niet veel uit of die nu door de hond of de kat gebeten wordt. De praktijk van het afgelopen decennium heeft vooral een neerwaartse spiraal laten zien: uit angst een ‘aantrekkelijker’ toevluchtsoord te zijn dan de buren, doet elk land voor zich veel moeite om zo onaantrekkelijk mogelijk te zijn. In Nederland heeft zich dit vertaald in de term ‘aanzuigende werking’, waarmee het asielbeleid van elk humanitair randje is ontdaan. Onder het neoliberale motto ‘de maatschappij is niet maakbaar maar wel afbreekbaar’, wordt een zo hardvochtig mogelijk beleid gevoerd.
Het liet zich vorig jaar nog glashelder zien in de lekkende asieltenten op de heide van Ermelo. Diverse justitiewoordvoerders lieten tussen neus en lippen doorschemeren dat men hoopte dat de CNN-beelden, die van dit Nederlandse waterballet over de wereld vlogen, asielzoekers zou afschrikken naar Nederland te komen.
Europese asielstrategie
Dat een gezamenlijk Europees beleid nog niet echt uit de verf komt heeft te maken met onderlinge tegenstellingen tussen de Europese lidstaten. De Zuidelijke EU-landen, die relatief weinig asielzoekers krijgen, vinden het wel best zo. De vele illegalen die er zijn houden op een goedkope manier de grijze economie draaiend. De Noordelijke landen vinden daarentegen dat ze teveel asielzoekers opvangen en pleiten daarom voor gezamenlijk beleid dat tot een evenredige spreiding van asielzoekers moet leiden. Burden sharing, wordt dat genoemd.Aangezien de Europese justitieministers met unanimiteit beslissen over maatregelen, kon elk land ongewenste ontwikkelingen blokkeren. Tevens waren de meeste besluiten die werden genomen, juridisch niet verbindend voor de lidstaten. Dat maakte het Europese asielbeleid de afgelopen jaren tot een opportunistisch ad hoc beleid.
Dat gaat echter veranderen. In het Verdrag van Amsterdam, dat in mei 1999 in werking trad, is bepaald dat over vijf jaar met meerderheid van stemmen besloten kan worden. Bovendien geldt vanaf mei 1999 dat besluiten die worden genomen, verbindend zijn voor de lidstaten. Een besluit dat door de Europese Raad voor Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ-Raad) wordt genomen, is daarmee in een klap dwingend nationaal beleid. Besluit de JBZ-Raad, om maar eens een actueel thema te noemen, dat slachtoffers van niet-statelijke vervolging voortaan geen ‘vluchtelingen’ meer zijn, dan zijn alle Europese landen daaraan gebonden.
De Top in Tampere moet voor de komende vijf jaar een asielstrategie vastleggen en een begin maken met bindende Europese asielwetgeving. Een aanzet voor zo’n asielstrategie gaf Oostenrijk, dat vorig jaar een voorstel schreef waarin enkele revolutionaire voorstellen stonden. Zo wilde Oostenrijk het asielverdrag van Genève aanpassen. Mensen die vluchten voor oorlogsgeweld, burgeroorlogen, militiegeweld of afscheidingsoorlogen zouden niet langer als ‘vluchteling’ volgens het asielverdrag gelden. Voor hen moeten aparte regels gelden: tijdelijke bescherming, geen toegang tot de asielprocedure, geen rechten en een zo snel mogelijke verwijdering. ‘De asielsector zou minder gebaseerd moeten worden op rechtstatelijke procedures en afdwingbare individuele rechten en meer op politieke benaderingen,’ stond in het document te lezen.
Het Oostenrijkse strategiedocument werd in de ijskast gezet toen er een storm van kritiek losbarstte. De ideeën zijn echter nog springlevend. Nederland nam het voortouw om de belangrijkste elementen uit het Oostenrijkse plan te redden door het praktisch te vertalen naar beleidsplannen voor een aantal herkomstlanden.
Harmonisatie
De High Level Working Group on Asylum and Migration (HLWG), die op Nederlands initiatief werd opgezet, maakt op dit moment concrete actieplannen voor Somalië, Albanië/Kosovo, Marokko, Afghanistan/Pakistan, Sri Lanka en Irak. Het is een poging om zonder al te veel inhoudelijke discussie vast aan de slag te kunnen gaan. Je kunt lang of kort praten over een Europese definitie van een ‘veilig land’ of een Europese verwijderingsbeleid, redeneerde men in Den Haag, maar dat schiet niet op. Dan verzand je weer in de aloude Europese tegenstellingen op dit gebied. Je kunt beter een paar concrete plannen maken voor de landen waar veel asielzoekers en illegalen vandaan komen, dan kan je tenminste aan het werk. Later kan dan nog weleens bekeken worden of de praktijkresultaten omgezet kunnen worden in officiële Europese regels. Een soort harmonisatie via de achterdeur dus.Waar het immers uiteindelijk om gaat, is dat Europa een gezamenlijk belang heeft bij de aanpak van vluchtelingen en migranten, schreef de Nederlandse regering in haar voorstel de HLWG te lanceren: ‘Het gaat om de beheersing van de komst naar de EU van personen die ten onrechte een beroep doen op de asielprocedures en de komst van illegale migranten. Een ongecontroleerde komst van deze categorieën personen stelt de lidstaten meer en meer voor onoverkomelijke problemen ten aanzien van: de opvang, de administratieve verwerking, de lengte van de juridische procedures, het verdwijnen van grote groepen personen in de illegaliteit de terugkeer naar hun land van herkomst. Een groot deel van de migranten en asielzoekers is voorts het slachtoffer van praktijken van mensensmokkelaars die misbruik maken van de situatie van deze personen. Het gevaar bestaat dat deze gang van zaken de opvang en legitieme bescherming van personen die, in overeenstemming met het internationale recht wel bescherming verdienen, ondermijnt.’
In de aanpak van de HLWG komen alle elementen terug die ook in het controversiële Oostenrijkse voorstel stonden. Er is sprake van een ‘geïntegreerde, pijler overstijgende, landenspecifieke aanpak’. Dat betekent dat men op een aantal verschillende fronten tegelijk actief wil zijn.
Het doel is om mensen te beletten te ontvluchten door betere samenwerking tussen politie-, justitie- en migratiediensten. Mensen die toch ontvluchten, moeten opgevangen worden in de regio. Mensen die toch Europa weten te bereiken, moeten zo soepel en efficiënt mogelijk teruggestuurd worden naar het land van herkomst of een regionaal opvangkamp. In ruil hiervoor rammelt Europa met de geldbuidel. Herkomstlanden die ervoor zorgen dat hun landgenoten binnen de grenzen blijven, krijgen economische samenwerking of ontwikkelingshulp toegezegd.
Geconcentreerde aanpak
De Top van Tampere moet deze actieplannen goedkeuren. Als dat gebeurt, betekent het dat er een geconcentreerde Europese aanpak komt van een aantal ‘lastige’ landen, die te veel asielzoekers en migranten produceren. De hoop is dat er zo in praktijk een min of meer uniform Europees beleid ontstaat ten aanzien van de belangrijkste vluchtelingenproducerende landen.Tegelijkertijd wordt er aan gewerkt om de boel in Europa zelf op orde te brengen. De komende jaren moet er een Europese ontheemdenregeling komen. Te voorspellen valt dat vrijwel elke vluchteling voortaan onder zo’n ontheemdenregeling valt omdat die veel minder juridische waarborgen kent dan een asielprocedure. Daarnaast willen de Europese landen een gezamenlijke definitie van vluchtelingenschap invoeren. De kans is groot dat in die definitie geen ruimte meer is voor slachtoffers van niet-statelijk geweld. Voor hen rest dan de ontheemdenregeling, of een enkele reis terug.
Het proces van afsluiting dat vijftien jaar geleden begon, nadert zo haar einde. De Europese Unie probeert vooral in een vroeg stadium te verhinderen dat vluchtelingen Europa bereiken. Degenen die daar toch in slagen, krijgen te maken met allerlei flexibele, tijdelijke regelingen, die het asielrecht uithollen. Onder dat alles ligt de veronderstelling dat slechts weinigen ‘echt’ reden hebben om te vluchten.
Zoals een Nederlandse topambtenaar, die het Oostenrijkse strategiedocument omhelsde, verleden jaar in het Parool zei: ‘Er zijn bijna geen politieke vluchtelingen meer. Van de honderd komen er misschien vijf voor die kwalificatie in aanmerking. Niets is meer uitgesloten. We moeten samenwerken: vingerafdrukken uitwisselen, illegalen terugsturen en Europol inschakelen.’
Een uitspraak die betwistbaar is, zullen we maar zeggen.
In september verschijnt bij uitgeverij
Papieren Tijger een boek over de Europese asieltop in Tampere en de gevolgen
voor het toekomstig Europees asielbeleid
