Een week na de Europese Top in Amsterdam reden opnieuw zwarte limousines de binnenplaats van de Nederlandsche Bank op. Met aanzienlijk minder decorum werden de regeringsleiders van de aspirant-lidstaten van de Europese Unie - Letland, Litouwen, Estland, Polen, Tsjechië, Slowakije, Hongarije, Roemenië, Bulgarije en Slovenië - door premier Kok ontvangen om op de hoogte gebracht te worden van de uitkomsten van de Top.

Voor hen geen vijfduizend politieagenten, die in licht euforische staat na de hallucinerende ervaring van de Capital of criminalisation inmiddels het saaie politiewerk in de provincies weer ter hand hadden genomen.

Nieuwe lidstaten

De herziening van het Verdrag van Maastricht stond grotendeels in het teken van de uitbreiding van de Europese Unie met de landen uit Midden- en Oost-Europa. De aspirantleden - de zogenaamde 'geassocieerde landen' - worden klaargestoomd voor hun toetreding. De geassocieerde landen moeten de uitgebreide Brusselse regelgeving op het gebied van de Interne Markt overnemen willen ze zich lidstaat van de Europese Unie mogen noemen.
Minder bekend is dat de geassocieerde landen ook examen wordt afgenomen op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken, waaronder het asiel- en migratiebeleid. Die onbekendheid is vooral het gevolg van de geheimzinnigheid waarvan het Europese Justitie- en politiebeleid zwanger gaat. De twee belangrijkste structuren waarbinnen dit beleid haar beslag krijgt, Schengen en de zogenaamde 'Derde Pijler van Maastricht' die bestierd wordt door de Europese Raad van Justitie en Binnenlandse zaken (de JBZ-Raad), opereren in een democratisch en juridisch niemandsland.
Noch het Europees Parlement, noch een nationaal parlement, noch een nationale of Europese rechter kan effectief invloed of controle uitoefenen op het beleid. Gecombineerd met een welhaast pathologische zucht naar geheimhouding maakt het de organen tot de ideale speelplaats voor ambtenaren en politici die niet gediend zijn van een te grote betrokkenheid van de burger bij Europa. In het Nederlands Juristenblad, spreekbuis voor de kritisch ingestelde juristen en hoogleraren die Nederland rijk is, werd de JBZ-Raad onlangs nog vergeleken met een Politbureau.

De Russen komen!

De preoccupatie van de Europese Lidstaten met de migratiepolitiek van hun Oosterburen dateert van de omwentelingen in het Oostblok. Terwijl de gemiddelde West-Europese televisie-kijker vertederd de onafzienbare stoet Trabantjes aanschouwde die optrok naar de Berlijnse toonzalen van welvaart en luxe, heerste in de besloten kamers waar de Schengen-onderhandelaars bij elkaar kwamen een geheel andere stemming.
De ambtenaren hadden net vijf jaar taaie onderhandelingen achter de rug over de uitwerking van het Akkoord van Schengen dat in 1985 het licht zag. In dat Akkoord was overeengekomen de binnengrenzen van de Schengen-staten op te heffen om één ruimte te creëren waarin kapitaal, goederen, diensten en personen zich vrij kunnen bewegen.
In de loop van de onderhandelingen was de nadruk komen te liggen op de zogenaamde 'compensatoire maatregelen' die nodig werden geacht "tot bescherming van de veiligheid en tot verhindering van de illegale immigratie", zoals artikel 17 van Schengen stelt. Net nu de onderhandelaars dachten met een uitgelezen pakket van visa-verplichtingen, verscherpt vreemdelingentoezicht, verscherpte buitengrenscontroles en een ingeperkt asielrecht hun werk te hebben volbracht, trok de stoet vrolijk pruttelende Trabantjes een lelijke streep door de rekening.
De Schengen-staten zagen zich plotsklaps geconfronteerd met een onbeschermde Oost-grens, waar tot voor kort gestaalde VOPO's elke illusie over vlucht dan wel migratie naar het Westen vakkundig om zeep hielpen. Niet alleen 20 miljoen (arme) DDR-burgers betraden zo onverwacht het Schengen-rijk. In hun kielzog werden Hongaren, Roemenen en Joegoslaven verwacht die via de DDR hun weg naar het Westen zouden vinden.
Maar vooral de dreigende komst van de Russen baarde zorgen. Nu eens niet in de vorm van tot op de tanden toe bewapende eenheden van het Rode Volksleger, maar in de vorm van straatarme sloebers die eindelijk hun land konden verlaten - iets waar de Westerse landen ironisch genoeg decennialang op hadden gehamerd. Volgens de meer zwartgallige scenario's stonden maar liefst tien miljoen Russen op het punt de koffers te pakken voor een enkele reis Europa.

Nieuwe Muur

De drastisch hertekende kaart van Europa bezorgt sindsdien een groot aantal justitiële werkgroepen kopzorgen. De fluwelen revoluties van de Oost-Europese burgerij leidden een periode van grote instabiliteit in. Een merkwaardig amalgaam van kersverse politieke partijen, Westerse bedrijven, speculanten, maffia en nationalistische afscheidingsbewegingen vulden het machtsvacuüm dat de communistische heersers achter lieten.
De geforceerde invoering van de vrije markteconomie en de uit de Derde Wereld befaamde shock-therapieën op receptuur van internationale financiële instellingen leiden tot armoede, werkloosheid en algehele onzekerheid. De exodus van Albanezen naar Italië en de burgeroorlog in het voormalig Joegoslavië onderstreepten de instabiliteit van het nieuwe Europa.
De Europese Lidstaten reageerden in eerste instantie met het dichttimmeren van de grenzen. De Oder-Neisse-rivier tussen Polen en Duitsland staat symbool voor de nieuwe scheiding die door Europa is getrokken. Wachttijden van vier uur (personenwagens) tot twintig uur (vrachtwagens) horen tot de dagelijkse routine aan de grenspost Frankfurt aan de Oder. Daar ook vindt een dagelijks kat-en-muis spel plaats tussen illegale grensoverschrijders en de Bundes Grenzschutz, die met high-tech warmte-camera's, helikopters, patrouilleboten, honden en mobiele patrouilles de grenzen bewaakt.
De feitelijke muren van fort Europa werden voorzien van een stevige juridische fundering. In 1992 besloten de EG-ministers van Justitie tot de invoering van het principe van 'veilige landen' en 'veilige derde landen'. Asielzoekers die uit een in Europese ogen 'veilig land' komen, of tijdens de vlucht een 'veilig derde land' hebben aangedaan, worden niet langer tot de asielprocedure toegelaten. Op deze lijst van veilige landen werden onmiddellijk de Midden- en Oost-Europese landen gezet.
De mogelijkheid om asiel aan te vragen in West-Europa was daarmee in één keer afgesloten. Belangrijker nog was dat zo ook de asielzoekers die via Oost-Europa het Westen probeerden te bereiken linea recta teruggestuurd konden worden. Ze reizen immers via een 'veilig land', dus moeten daar maar asiel zoeken. Op die manier is een 'cordon sanitaire' gecreëerd, waarin de Midden- en Oost-Europese landen fungeren als bufferstaten tegen migratie naar West-Europa.

Buitengrenzen

Als de landen van Midden- en Oost-Europa eenmaal tot de Europese Unie toetreden, worden ze van bufferstaat tot buitengrens van Europa. Die gedachte bezorgde menig immigratie-ambtenaar kippevel. Wordt die buitengrens dan wel afdoende bewaakt, vroeg men zich bezorgd af. In december 1994 besloten de Europese regeringsleiders dan ook dat er een 'gestructureerde dialoog' moest plaatsvinden over de migratiepolitiek. De gepensioneerde Engelse ambtenaar Anthony Langdon, gepokt en gemazeld in de geheime ambtelijke netwerken waarin sinds de jaren tachtig aan het Europees asielbeleid wordt gewerkt, werd op pad gestuurd om eens te kijken hoe het stond met de migratiepolitiek in de geassocieerde landen.
De Europese Unie en de geassocieerde landen, concludeerde Langdon ruim een jaar later, hebben "een onmiddellijk en gedeeld belang om het hoofd te bieden aan de druk van illegale immigratie en zware criminaliteit die de kop heeft opgestoken als een onwelkom gevolg van de vrijheden van het democratisch transformatieproces." (4660/96, Confidential CK4 5, Brussel 30 januari 1996).
Langdon stelde voor om de geassocieerde landen examen af te nemen. De landen moeten bewijzen "dat ze hun externe grenzen kunnen reguleren tegen de druk van ongewenste migratie en illegaal verkeer." Als schot voor de boeg voegde Langdon er aan toe dat de prioriteit moet liggen bij de bestrijding van illegale immigratienetwerken omdat "acties tegen illegale migratienetwerken zowel strijd zijn tegen illegale immigratie, als tegen zware criminaliteit."
De landenrapporten die Langdon aanbeval worden opgesteld in het zogenaamde clearing house CIREFI (Centrum voor Informatie, Beraad en Gegevensuitwisseling inzake Grensbewaking en Immigratie). Dit clearing house behoort tot één van de meer geheimzinnige organen van de Derde Pijler van Maastricht. Hoewel de CIREFI-documenten vertrouwelijk zijn, en in de woorden van toenmalig staatssecretaris Kosto "niet aan journalisten mogen worden gegeven of anderszins openbaar worden gemaakt", valt er in Nederland met enige creativiteit en doorzettingsvermogen nog wel eens de hand op te leggen.

Inventarisatie

In het rapport (5335/3/96 REV 3 LIMITE CIREFI 8, Brussel 26 april 1996) dat het CIREFI samenstelde wordt "een uiteenzetting gegeven over de stand van zaken op immigratiegebied in elk van de geassocieerde landen; hierbij wordt met name verwezen naar de maatregelen die genomen zijn om de uitwassen van het verschijnsel te bestrijden."
Van het CIREFI kregen de aspirantleden een uitgebreid vragenformulier voor de neus gelegd. Met vragen als: "is het smokkelen van vreemdelingen strafbaar?", "mag er gebruik worden gemaakt van kroongetuigen?", "zijn werkgevers van illegalen verplicht de uitzettingskosten voor hun rekening te nemen?", "mogen telefoons worden afgeluisterd ter bestrijding van mensensmokkel?", "zijn er centrale uitzettingsinstanties?" en "zijn er gespecialiseerde diensten voor document-fraude?" Na bestudering van de antwoorden concludeert het CIREFI dat de oprichting van "gespecialiseerde structuren voor de bestrijding van illegale immigratie" van "fundamenteel belang" is en "een absolute noodzaak."
De Midden- en Oost-Europese landen willen volgens hetzelfde rapport vooral zo snel mogelijk toegang tot de databases van de Europese Unie. Dat betekent onder andere "het betrekken van de geassocieerde landen bij het functioneren en de gedetailleerde updating van Europol." Saillant detail is dat de technische en financiële assistentie die de aspirant-leden wordt geboden bij het op orde brengen van hun immigratiepolitiek, wordt bekostigd uit het zogenaamde PHARE-programma, oorspronkelijk in het leven geroepen om de Oost- en Midden-Europese landen te helpen bij de opbouw van democratische instituties. De bestrijding van immigratie valt daar blijkbaar ook onder.

Binnenlandse veiligheid

Voor Duitsland gaat het allemaal nog niet snel genoeg. Begin dit jaar deed de Duitse CIREFI-delegatie het voorstel om een gezamenlijk clearing house van de Europese Unie en de geassocieerde landen op te zetten "voor het vergaren en evalueren van informatie en als strategisch orgaan waarin de krachtlijnen van een effectief bestrijdingsbeleid periodiek besproken en onderling afgestemd worden." (5344/1/97 REV 1 LIMITE CIREFI 4, Brussel 20 januari 1997). Immers: "Voor haar eigen veiligheid heeft de EU een systeem nodig dat regelmatig tenminste ook de Midden- en Oost-Europese landen omvat als voornaamste landen van herkomst en doorreis van migranten."
Er is echter één klein probleempje met het CIREFI: het ontbreekt aan analysecapaciteit. Maar gelukkig is daar altijd nog Europol: "Vóór alles is het belangrijk inzicht te krijgen in de criminele activiteiten van de in Europa grensoverschrijdend opererende bendes mensensmokkelaars, die meestal de illegale immigratie het eerst op gang brengen en waarvan de eliminatie dan ook tot een drastische indijking van de illegale immigratie belooft te leiden. Als een specifiek Europees instrument dringt Europol zich op."
Naast de oorlogszuchtige taal is het opmerkelijk hoe de relatie wordt gelegd tussen illegale migratie en mensensmokkel: eerst zijn er criminele bendes, dan ontstaat illegale immigratie. Terwijl een beetje migratie-deskundige de relatie precies omgekeerd legt: door het restrictieve asielbeleid en de strenge grenscontrole zit er voor vluchtelingen niet veel anders op dan gebruik te maken van de diensten van de illegale reisbemiddelaars. Dat deze in dit gat in de markt springen is niets anders dan een enigszins onorthodoxe invulling van het vrije ondernemerschap. Maar dat soort nuances zijn niet besteed aan de bouwers van het Europa van de binnenlandse veiligheid, zoals de Europese leiders het tegenwoordig graag noemen. Dat er taken worden vergund aan Europol, waarvan het Verdrag nog door geen enkel parlement is geratificeerd, is ook slechts een ondergeschikt detail in het licht van de enorme bedreigingen die de Europese lidstaten ontwaren.
Het wekt dan ook nauwelijks verbazing dat er géén check- list bestaat op het gebied van de rechtsbescherming van asielzoekers in de aspirant-lidstaten. Zijn er voldoende opvangcentra? Zijn de tolken goed opgeleid? Is er genoeg rechtshulp? Die vragen worden niet eens meer gesteld.

Schone stoep

Het Europees Parlement, dat een zekere reputatie begint te krijgen als hoedster van de meer liberale en humanitaire tradities van Europa, laat in een rapport geen spaan heel van het beleid van de Europese regeringen. "Vervolging en discriminatie, nationaliteitsconflicten, oorlogen en burgeroorlogen, de vernietiging van levensvoorwaarden door de milieuvernietiging en de stijgende armoede in Midden- en Oost-Europese landen en de voormalige Sovjet-Unie zijn hoofdoorzaken van de vlucht en de emigratie van de bevolking" stelt het Europees Parlement nuchter vast. Het beleid van de Europese Unie wordt betiteld als "noch in overeenstemming met de internationale politieke normen inzake de bescherming van vluchtelingen noch met het beginsel van vrij personenverkeer waarop reeds tientallen jaren bij Oost-Europa werd aangedrongen."
Maar helaas. Het Europees Parlement heeft geen enkele bevoegdheid op de beleidsterreinen van Justitie en Binnenlandse Zaken.
Als de aspirant-leden slagen voor hun migratie-examen verschuiven de buitengrenzen van Europa weer een stukje oostwaarts. De nieuwe Lidstaten nemen dan de "hoge Schengen-standaard op het gebied van migratie- en criminaliteitsbestrijding" over, zoals de Duitse regering het tevreden in haar jaarverslag over Schengen noemt. De oplossing van het vluchtelingenvraagstuk is daarmee weliswaar geen stap verder gekomen, maar het Europese stoepje blinkt schoon. En de inwoners van de nieuwe lidstaten, zijn die dan vrij om te gaan en te staan waar ze maar willen in de Europese Unie? Welnee. In de nota 'Uitbreiding van de Europese Unie' draait de Nederlandse regering die hoop de nek om. "Teneinde migratie uit de Midden- en Oost-Europese landen te vermijden, zal het vrije verkeer van werknemers aan aanzienlijke beperkingen onderhevig zijn", schrijft de regering.
Maar over het vrije verkeer van personen gaat het dan ook al lang niet meer in de Europese Unie.
Jelle van Buuren

Afschrikken en afschuiven

In maart 1994 liet toenmalig minister-president Lubbers een filosofietje los op het asielbeleid. "Het is goed dat de wereld Somaliërs opvangt, maar waarom in het natte Zuilen-West? (wijk in Utrecht, red.). Dat kan toch beter in Saoedi-Arabië of Jemen. Daar hebben ze bijvoorbeeld dezelfde godsdienst."
Het was geen oprisping van de premier, die op dat moment - zoals we inmiddels weten - zijn taak steeds zwaarmoediger opvatte en de onmiskenbare verschijnselen van burn-out vertoonde. Lubbers vatte juist in een notedop de kern van het asielbeleid samen zoals dat sinds de jaren tachtig door de Europese landen wordt gevoerd: het opwerpen van alle denkbare drempels om Europa zoveel mogelijk te vrijwaren van migranten, vluchtelingen en ontheemden.
In de brochure 'Afschrikken en afschuiven' wordt de totstandkoming van dat Europese asielbeleid gereconstrueerd. Vanaf de eerste aanzetten midden jaren tachtig in het Accoord van Schengen, tot aan de herziening van het Verdrag van Maastricht. Een beleid dat niet alleen steeds restrictiever van aard werd, maar ook steeds meer tot stand kwam in organen waarop nauwelijks enige juridische of politieke controle mogelijk is. De architecten van Fort Europa smeedden hun plannen in de beslotenheid van ambtelijke werkgroepen en diplomatieke achterkamertjes.
In de brochure wordt beschreven hoe het beleid tot stand komt binnen een paradoxale dynamiek. De Europese lidstaten werken enerzijds samen op asielgebied, maar waken tegelijkertijd zorgvuldig over hun nationale belangen. Hierdoor heeft het Europese asielbeleid een hoog opportunistisch karakter. Vallen de belangen samen, dan wordt er gezamenlijk beleid gemaakt, zo niet, dan wordt er tussen kleinere groepen lidstaten samengewerkt, of probeert men het op eigen houtje. Hierdoor is een neerwaartse spiraal in gang gezet, waarin de lidstaten elkaar beconcurreren om de status van 'het minst aantrekkelijk asielland.'
Ook wordt in de brochure naar de toekomst gekeken. Een lang gekoesterde wens van de Europese landen is om de asielprocedures te verplaatsen naar de landen of regio's van herkomst. Sluipenderwijze worden beslissingen genomen en voldongen feiten gecreëerd die dit scenario werkelijkheid kunnen laten worden.

De brochure is te bestellen door fl. 15,- (incl. porto) over te maken op gironummer 7625767 tnv. St. Eurowatch te Leiden, ovv. 'dossier IGC97'.