Inleiding gehouden tijdens de Derde Kamer bijeenkomst in Rotterdam over de Koppelingswet, 30 mei 1996.

Wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen te koppelen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland.

Zo formuleert de wetgever in Nederland het voorstel voor de Koppelingswet. Voor de duidelijkheid: het gaat hier niet om een wet die allerlei bestanden aan elkaar koppelt. Het gaat hier om een wet, die toegang tot collectieve voorzieningen koppelt aan het hebben van een definitieve verblijfsstatus. Nog duidelijker: die illegalen en anderen uitsluit van de nederlandse samenleving. Ik ben gevraagd hier de achtergronden en onstaan van het wetsvoorstel te schetsen. Eén van de eerste problemen waar je tegenaan loopt bij die vraag is: waar begin je als het er om gaat de achtergrond te schetsen? Je zou kunnen beginnen bij de pogingen in de jaren 60 de migratie van arbeiders te verminderen; vervolgens de daarmee verbonden stijging van het aantal asielverzoeken en de pogingen deze te verminderen; daarna het beperken van gezinshereniging, verblijf voor studie enzovoorts. Er wordt in Nederland een beleid gevoerd dat er al 30 jaar op geicht is het aantal immigranten te verminderen. Het beleid gaat daarmee voorbij aan het feit dat Nederland een immigratieland is en zal blijven. Het beleid is de laatste 17 jaar in een steeds hogere versnelling geraakt, is steeds restrictiever geworden. Het lijkt er zelfs op dat het vreemdelingenbeleid zo'n eigen dynamiek heeft ontwikkeld dat de verscherping er van door gaat ook als er geen enkele aanleiding meer toe is. De Koppelingswet kan gezien worden als gevolg daarvan; een logisch gevolg van eerdere maatregelen en van het idee achter het beleid.

Dat idee laat zich kort omschrijven: Nederland is vol, met de aanwezigheid van migranten is geen wezenlijk Nederlands belang gediend, en gezien de problemen van delen van de autochtone bevolking is de komst van nieuwe migranten ongewenst. Nu kun je je afvragen: waar heb ik dit eerder gehoord? Het is een beschaafde versie van het programma van de Centrum Democraten van 15 jaar geleden, al moet worden vastgesteld dat het laagje beschaving steeds dunner wordt. Langzaamaan wordt duidelijk dat het Nederlandse vreemdelingenbeleid niet gebaseerd is op feiten, maar op xenofobische gevoelens en angsten. Een oplossing voor problemen biedt het niet, het creeert slechts nieuwe problemen en breekt het maatschappelijk draagvlak voor een werkelijk humaan vreemdelingenbeleid af.

Het vreemdelingenbeleid

Het vreemdelingenbeleid wordt bepaald door de wens het aantal immigranten drastisch te beperken. De laatste jaren lijken de wetswijzigingen en nieuwe voorstellen over elkaar heen te buitelen, en sommige veranderingen gaan zo snel dat men zelfs bij het ministerie van Justitie regelmatig het spoor bijster is. Een greep uit de maatregelen van de laatste jaren: strengere normen voor gezinshereniging, mobiel toezicht vreemdelingen aan de grenzen, afschaffen beroepsmogelijkheden voor vluchtelingen, strengere normen voor arbeidsmigranten, bouw van speciale gevngenissen voor illegalen. En nu dan het voorstel voor de Koppelingswet. Kort gezegd komt de wet neer op het afsluiten van de toegang tot alle voorzieningen voor die mensen die geen onvoorwaardelijke verblijfsvergunning hebben. Dit gaat gepaard met een verscherping van het toezicht op vreemdelingen.

De Koppelingswet

De verscherping van het toezicht is iets waar al langer over gesproken wordt. In feite komt de noodzaak daarvoor voort uit het Akkoord van Schengen. Het wegvallen van de binnengrenzen in het Schengengebied leidde in Nederland tot de angst dat vanuit heel Europa illegalen zouden toestromen om te eten uit onze goed gevulde ruif. In het regeerakkoord van oktober 1989 wordt aangekondigd dat er een commissie komt die moet gaan onderzoeken hoe men illegale immigratie kan tegengaan, hoe een eind gemaakt kan worden aan misbruik van voorzieningen door illegalen, en hoe het toezicht op vreemdelingen kan worden geactiveerd. De commissie, commissie Zeevalking, doet een aantal aanbevelingen: invoering van een beperkte identificatieplicht, aanpak illegale arbeid, efficientere samenwerking tussen vreemdelingendiensten en anderen, en het verschuiven van de controles naar het administratieve vlak in plaats van straatcontroles.

In 1992 vindt er een kentering plaats in de visie op illegalen en hun plaats in de samenleving. In Amsterdam zijn we getuige van 'operatie Goofy'; een drugsbende wordt opgerold in een grote actie waarbij tientallen huiszoekingen plaatsvinden, een aantal hoofdverdachten heeft de Ghanese nationaliteit. Voor hoofdcommissaris Nordholt genoeg reden de alarmklok te luiden; volgens hem leven er 10.000 illegale ghanezen in de bijlmer. Op 4 oktober stort een vliegtuig neer op een flat in de bijlmer. gevreesd wordt in eerste instantie voor 200 slachtoffers, omdat men aannam dat de flat vol zat met illegalen. In de flat vallen uiteindelijk 39 slachtoffers. Het gerucht dat getroffen illegale bewoners van de flat in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning zorgt voor een enorme rij wachtenden bij het bevolkingsregister en de vreemdelingenpolitie. Kosto zegt geergerd dat illegalen moeten verdwijnen. In steeds hoger tempo vallen politici en burgermeesters over elkaar heen in een poging de hardste of meest onzinnige bijdrage aan het debat te leveren. Peper lepelt uit zijn praktijkkennis zonder enige moeite het voorbeeld op van een adres waar 1100 Turken staan ingeschreven die allemaal een uitkering hebben maar in Turkije wonen. Geen van de verhalen die wordt opgelepeld is waar, maar dat doet niet meer ter zake. De toon is gezet, de vooroordelen die worden uitgebraakt leidden mede tot een hele rits nieuwe maateregelen: * invoering van een legitimatieplicht * versnelde opzet vreemdelingen administratie systeem * hogere straffen op in dienst hebben illegale werknemers

In een moeite door worden verder barrieres opgeworpen voor vluchtelingen. 'Beheersing' wordt het nieuwe toverwoord voor het asielbeleid. De rechtspositie van vluchtelingen wordt uitgehold. Ook hier verblijvende migranten met een definitieve status worden het slachtoffer; een aantal wijzigingen in de nieuwe vreemdelingenwet (per 1 januari 1994) betekenen een verslechtering van de rechtspositie van legale migranten. De koppelingswet zou het sluitstuk moeten worden van het illegalenbeleid. De grenzen zitten bijna dicht, het vreemdelingentoezicht neemt toe, het verwijdercentrum Ter Apel wordt gebouwd, illegalen worden afgesloten van de samenleving en langzaam uitgehongerd.

Uitvoering Koppelingswet

Centraal in de techniese uitvoering van de wet staat de koppeling van een tweetal bestanden. De een is de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA), de ander het Vreemdelingen Administratiesysteem (VAS). Aan de invoering van het VAS wordt al sinds begin jaren 80 gewerkt; het is in feite een grote electronische kaartenbak met alle dossiers van geregistreerde vreemdelingen. De koppeling aan de GBA zorgt ervoor dat in de GBA de verblijfstatussen van vreemdelingen worden opgenomen. De in de Koppelingswet voorgestelde controles worden uitgevoerd door raadpleging van de GBA. Zo worden scholen verplicht de GBA te raadlegen en zo de status van de leerlingen vast te stellen. Omdat legale vreemdelingen in Nederland als gevolg van het beleid steeds meer de kans lopen illegaal te worden moeten dergelijke controles regelmatig plaatsvinden.

Betekenis van de Koppelingswet

De Koppelingswet komt er zoals gezegd op neer dat voor het verkrijgen van een voorziening waarvoor tussenkomst van de overheid nodig is, een perfecte verblijfsvergunning is vereist. Het gaat hierbij om zaken als onderwijs, gezondheidszorg, huisvesting, het verkrijgen van een visakte etc etc. Met enige spijt wordt in het wetsvoorstel geconcludeerd dat (internationale) verdragen een volledige uitsluiting in de weg staan; zo zijn illegale kinderen tot hun zestiende gewoon leerplichtig, en zijn artsen verplicht zorg te verlenen aan mensen in nood. In feite kun je stellen dat er bijna geen voorziening is waarvan illegalen straks nog gebruik kunnen maken. Wat nog mogelijk is, is medische zorg in acute situaties of bedreiging voor de volksgezondheid, onderwijs tot de leerplichtige leeftijd, en gebruik maken van de openbare weg. En natuurlijk blijven de detentiecentra hun vorzieningen aanbieden aan deze groep mensen.

Wat betekent dit nu allemaal?

I
De gevolgen van de Koppelingswet zullen vooral door migranten gevoeld gaan worden. Ik zal een globale indeling maken:
* voor migranten zonder verblijfsvergunning verandert er, enkele individuele gevallen uitgezonderd, niet heel erg veel. Zij maakten al bijna geen gebruik van voorzieningen. Problematisch wordt voor hen wel de toegang tot de medische zorg. In Amsterdam is naar schatting 30% van de illegalen verzekerd. De Koppelingswet maakt daar een einde aan.
* voor migranten met een tijdelijke verblijfsvergunning verandert er een hoop. Zij zijn hier met toestemming van de overheid, verblijven hier dus legaal maar hen valt een behandeling als illegaal ten deel
* voor alle migranten en niet witte nederlanders betekent het de verplichting zich voortdurend te moeten legitimeren aan de loketten; wat is immers het criterium om te zien of iemand illegaal is? Juist, de huidskleur en spraak.

De Koppelingswet zal zodoende leiden tot een grotere administratieve apartheid. Overigens wil ik er op wijzen dat de Koppelingswet deels een bestaande praktijk formaliseert; verschillende voorzieningen waren al gekoppeld aan de verblijfsstatus.

II
De Koppelingswet wekt alleen al door haar bestaan de bedoelde indruk dat illegalen en vreemdelingen in afwachting van hun status massaal misbruik maken van voorzieningen. De wet criminaliseert daarmee een groep mensen in de samenleving waarvan onderzoek heeft uitgewezen dat zij juist geen beroep op die voorzieningen doen. Tegelijkertijd wekt het voorstel de indruk dat van de uitsluiting een dermate grote afschrikking en ontmoediging uitgaat dat het aantal illegalen zal verminderen. Dit zal niet gebeuren; het aantal illegalen zal zelfs toenemen omdat de overheid zelf meer en meer illegalen produceert, niet alleen door de asielprocedure. Velen vragen al niet eens meer asiel aan, anderen worden door justitie simpelweg op straat gegooid met de opdracht nederland te verlaten. De overheid creeert met de koppelingswet een geheel nieuwe groep illegalen.
De koppelingswet draagt het gevaar in zich als krachtige oplossing te worden gepresenteerd voor een in omvang niet vastgesteld probleem, terwijl tegelijkertijd door het beleid dat probleem zal groeien. De indruk die dit weer wekt is dat het probleem dramatische proporties heeft aangenomen, en dat de overheid niet in staat is dit probleem op te lossen.

III
Net als bij de Wet op de identificatieplicht worden burgers ingezet bij de uitsluiting en opsporing van ilegalen. De koppelingswet leidt er toe dat ambtenaren en anderen een verlengstuk worden van de vreemdelingenpolitie. Het is een stap verder op de glijdende schaal die is ingezet met de WID. Mogelijke gevolgen van de koppelingswet zijn een algehele legitimatieplicht (om het verwijt van racistische controles te voorkomen) en een meldplicht voor ambtenaren, zoals al eens is geopperd door de VVD.

IV
De wet sluit in combinatie met andere wetten de toegang tot de Nederlandse samenleving geheel af. Het zal voor illegalen moeilijker worden om op een aanvaardbare manier het hoofd boven water te houden. Zij worden langzaam maar zeker richting georganiseerde criminaliteit gedreven. Al met al zullen de maatschappelijke kosten van uitsluiting de beweerde positieve gevolgen van de wet overstijgen.

In de uitvoering van de wet zit natuurlijk de zwakste kant van het voorstel. Nu al is duidelijk dat er grote technische problemen zijn rondom de koppeling van de bestanden van VAS en GBA. Die zullen echter t.z.t. worden opgelost. Een ander probleem is nu dat uitvoering van de koppelingswet afhang van de medewerking van de mensen "achter het loket": de vraag is wat mensen in schoolbesturen, ziekenfondsen, woningbouwverenigingen en anderen gaan doen.

Helaas heeft tot nu toe in de discussie de nadruk voornamelijk gelegen in voorstellen de aan te richten schade zoveel mogelijk te beperken. Het idee achter het voorstel, uitsluiting van een specifieke groep, staat niet ter diskussie. Veel instanties, bijvoorbeeld de ziekenfondsen, lijken vooral op zoek naar oplossingen binnen de marges van de wet. De Koppelingswet maakt die marges erg smal. De vraag die iedereen zichzelf moet stellen is wanneer het moment gekomen is om te weigeren uitvoering te geven aan dit soort wetten.

Tot slot wil ik er nogmaals op wijzen dat de Koppelingswet niet alleen illegalen treft. Ik wil er ook op wijzen dat de uitsluiting van voorzieningen niet beperkt zal blijven tot groepen migranten. Als voorbeeld wil ik verwijzen naar ontwikkelingen in sommige deelstaten in Duitsland. In een aantal deelstaten en steden is de overheid er toe over gegaan maatregelen te nemen om te voorkomen dat vluchtelingen in de procedure gedurende hun eerste jaar van verblijf beschikken over contant geld (om 'illegaal doormigreren' te voorkomen). In plaats daarvan worden bonnen uitgereikt voor de aanschaf van kleding, en zogeheten 'fresspakketten'; wekelijks krijgt de vluchteling een doos eten. Het systeem heeft natuurlijk veel weerstand opgeroepen. Een aantal gemeentebesturen heeft daarom besloten van dit systeem af te stappen. Andere gemeenten zijn echter zo enthousiast over het idee, dat er gedacht wordt aan uitbreiding naar andere groepen: dak- en thuislozen, verslaafden en geestelijk gehandicapten.