Europese samenwerking en tegenwerking

De spectaculaire gezamenlijke verwijderingsacties in 1995, waarin Nederland, Duitsland en Frankrijk in charters Zaïrezen naar Kinshassa verwijderden, leken een nieuwe stap in het Europese verwijderingsbeleid te zijn. Sindsdien is het weer wat stiller geworden. De Europese Lidstaten komen slechts moeizaam tot samenwerking op dit gebied.

 In heel Europa worden dagelijks uitgeprocedeerde vluchtelingen en illegalen verwijderd. In Frankrijk steeg het aantal verwijderingen in 1996 met 25 procent. Onder meer met behulp van 35 speciale charters werden ruim 23.000 mensen verwijderd. Minister van Justitie Debr‚ verklaarde dat er behoefte was aan twee charters per week. Spanje heeft er een handje van om vooral Afrikaanse asielzoekers te dumpen in elk willekeurig Afrikaans land dat hen wil hebben. Met een premie van honderd dollar per vluchteling probeert Spanje de landen te bewegen vluchtelingen terug te nemen - of ze nu uit dat land komen of niet. België, zo bleek uit het boek van Chris de Stoop, huurt de diensten in van een bedrijf dat zich heeft gespecialiseerd in de verwijdering van 'moeilijke gevallen'. En Duitsland maakt zich op voor de verwijdering van driehonderdduizend vluchtelingen uit Bosnië, dat in Duitse ogen inmiddels weer veilig genoeg is om naar terug te keren.
Toch zijn de Europese landen nog niet tevreden. In de praktijk blijkt een aantal groepen vluchtelingen moeilijk te verwijderen. Het gaat om vluchtelingen van wie de identiteit moeilijk is vast te stellen en om vluchtelingen waarvan de herkomstlanden weigeren medewerking te verlenen aan de verwijdering. Vaak gaan deze twee factoren hand in hand. Volgens internationale rechtsregels zijn staten verplicht hun onderdanen terug te nemen. Met die regel wordt nog wel eens de hand gelicht. Volgens diezelfde internationale regels moet een staat waarnaar wordt verwijderd instemmen met de komst van de te verwijderen mensen. Een groot aantal landen weigert, om uiteenlopende redenen, hun uit te zetten onderdanen terug te nemen. Vorkje prikken
In een rapport van het CIREFI, een onderzoekscentrum van de Europese Unie waarin informatie wordt verzameld en uitgewisseld over het asielbeleid van de Lidstaten, wordt een opsomming gegeven van de problemen waarmee de Lidstaten kampen. Vaak is het lastig de identiteit vast te stellen van vluchtelingen. Niet elk land kent immers een geperfectioneerd bevolkingsadministratiesysteem. Duitsland merkt in het rapport bijvoorbeeld zuurtjes op dat in het geval van Bangladesh, Algerije en China "alle gegevens in het land van oorsprong tot in het oneindige worden nagetrokken." Frankrijk moppert dat de Angolese ambassade "weigert laissez-passers af te geven." Bovendien laat de ambassade asielzoekers die bij hen worden voorgeleid om hun identiteit vast te stellen, "een verklaring ondertekenen waarin betrokkene erkent dat hij geen Angolees is, maar Zaïrees." Slechts 6.8 procent van de verwijderingen naar Angola slaagt, becijfert de Franse delegatie met haast on-Franse precisie.
Andere landen nemen alleen onderdanen terug die vrijwillig terugkeren, of stellen allerlei aanvullende eisen. Soms is er simpelweg geen ambassade aanwezig, of zijn de diplomatieke relaties niet al te best. Er wordt dan ook continu met de ambassades overlegd en al dan niet subtiel druk uitgeoefend om hen tot medewerking te bewegen. Zoals Jan Mulder, de COA-directeur van Verwijdercentrum Ter Apel, het omschreef: "Laissez-passers zijn gebaseerd op afspraken met ambassades. Relaties dus, vorkje prikken, de diplomatieke betrekkingen moeten zo nu en dan worden aangehaald."

Veilige derde landen

De 'problematische' landen liggen allemaal buiten Europa. Er wordt dan ook het meest verwijderd naar Europese landen. Volgens cijfers in 'De keten in kaart', een intern IND-rapport, gaat het in het geval van Nederland om zo'n vijftig procent van het totaal aantal verwijderingen. Volgens de IND heeft dat vooral praktische oorzaken. Het is makkelijk (vervangende) reisdocumenten te krijgen, de reismogelijkheden zijn uitgebreider en er zijn meerdere wijzen van vervoer mogelijk. Inhoeverre dit cijfer ook voor de andere Europese lidstaten geldt, is niet duidelijk. Uit cijfers van het CIREFI blijkt alleen dat in de eerste helft van 1996 vijftigduizend verwijderingen hebben plaatsgevonden.
De relatief makkelijke verwijderingen binnen Europa zijn het gevolg van de Europese samenwerking op dit gebied. Er zijn een aantal juridische kaders ontwikkeld, waardoor het bijvoorbeeld eenvoudig is om transit-visa te verkrijgen voor vluchtelingen die voor hun uitzetting via het grondgebied van een ander land worden vervoerd. Ook wordt er in het kader van Schengen informatie uitgewisseld over 'gunstige verwijderingsmogelijkheden', zoals het wordt genoemd. De Lidstaten houden elkaar op de hoogte van de problemen die zich voordoen in de nationale praktijk en de oplossingen die daarvoor zijn gevonden.
Het sterkste wapen dat tot nu toe uit de Europese samenwerking is voortgekomen, is echter het beginsel van 'veilige derde landen'. Volgens dit beginsel nemen de Europese landen geen asielverzoeken in behandeling van vluchtelingen die via zo'n 'veilig derde land' naar Europa zijn gereisd. Men moet maar een asielverzoek in dat 'veilige land' indienen, is de redenatie. Door alle landen van Midden- en Oost-Europa tot 'veilig land' te verklaren, probeerde de Europese Unie de gaten in haar Oostgrens te dichten, die waren ontstaan door de ineenstorting van de communistische regimes.

Sanitaire gordel

Aan dit beginsel zitten zogenaamde 'terugname-overeenkomsten' gekoppeld. Het Schengen-Polen akkoord staat model voor deze overeenkomsten. In dit akkoord verplicht Polen zich om - op haar kosten - vreemdelingen terug te nemen die via haar grondgebied het Schengengebied zijn binnen gereisd, maar daar niet mogen blijven. Dat kan om illegalen gaan, maar ook om vluchtelingen wier asielverzoek wordt afgewezen of niet in behandeling genomen. Op die manier fungeert Polen als grenswacht voor de Schengenstaten. Het is immers in haar eigen belang om te voorkomen dat illegalen of vluchtelingen het Schengengebied kunnen binnenreizen. Nu met alle landen van Midden- en Oost-Europa dergelijke overeenkomsten zijn afgesloten, is er een cordon sanitaire gelegd rond Europa. Als reactie sluiten de Midden- en Oost-Europese landen op hun beurt weer terugname-overeenkomsten af met de buurlanden. Er zijn bijvoorbeeld al overeenkomsten afgesloten met Wit-Rusland, dat zelfs geen partij is bij het Vluchtelingenverdrag van Genève. Op deze manier is een glijbaan ontstaan waarlangs vluchtelingen die Europa proberen te bereiken, van land naar land worden afgeschoven, zonder dat hun asielverzoek in behandeling wordt genomen. In een commentaar op de praktijk van de terugname-overeenkomsten levert de commissie Meijers, een groep deskundigen op het gebied van het asielrecht, scherpe kritiek. De commissie stelt dat de overeenkomsten voornamelijk zijn ontworpen om het 'veilige derde landen'-principe soepel te kunnen toepassen en om de verwijdering van uitgeprocedeerde vluchtelingen te vergemakkelijken. In de terugname-overeenkomsten staan geen waarborgen tegen 'refoulement': het risico dat een vluchteling terug wordt gestuurd naar het land dat hij of zij ontvlucht is, zonder de kans te hebben gehad ergens een asielverzoek in te dienen. Daarnaast legt het een druk op staten om hun grenzen potdicht te gooien, en ook dat ondergraaft het recht op asiel. De commissie is dan ook van mening dat "het niet legitiem is terugname-overeenkomsten toe te passen op asielzoekers."

Problemen afschuiven

Toch werkt het systeem in de praktijk nog niet zoals het op de tekentafel is ontworpen. Dat komt vooral door de grote belangentegenstellingen tussen de Europese lidstaten. Met de mond wordt de Europese solidariteit beleden als het gaat om het gezamenlijke 'probleem' van vluchtelingen. In praktijk is men echter vooral druk doende de problemen op elkaar af te schuiven. Een voorbeeld: in Nederland vraagt een Afghaan asiel aan. Hij of zij is niet via Schiphol binnengekomen. Volgens de Europese afspraken is Nederland niet verantwoordelijk voor de behandeling van dit asielverzoek: alleen vluchtelingen die via haar buitengrens zijn binnengekomen, worden in procedure genomen. Een andere Europese staat is verantwoordelijk voor de Afghaanse vluchteling, en wel de staat waar deze als eerste is binnengekomen.
Daar beginnen echter de bewijsproblemen. Want hoe bewijst Nederland dat de vluchteling uit het voorbeeld via Duitsland, of België, of Frankrijk, of Italië naar Nederland is gekomen? Aangezien geen enkel land er om staat te springen de verantwoordelijkheid op zich te nemen, laat men zich niet makkkelijk overtuigen. Vluchtelingen worden binnenste buiten gekeerd in de hoop dat een hotelbonnetje, een treinkaartje, een balpen of een pakje sigaretten het bewijs kan leveren via welk land men gereisd is. Is dit bewijs niet te leveren, dan bestaat er alleen een vermoeden welke Lidstaat verantwoordelijk is. En dat is niet genoeg, schreef de regering in een recente brief aan de Kamer. "Als er slechts een vermoeden van verantwoordelijkheid bestaat moeten de twee betrokken lidstaten het in onderling overleg eens worden, hetgeen in praktijk vaak niet lukt."

 Het wenkend perspectief dat staatssecretaris Kosto in het Verdrag van Schengen zag, blijkt tegen te vallen. Kosto hield de Kamer indertijd voor dat slecht zestien procent van de vluchtelingen Nederland via haar buitengrens bereikte. De overigen zouden niet langer een Nederlandse verantwoordelijkheid zijn. In de brief aan de Kamer berekent de regering dat vijfenzestig procent van de asielverzoeken die ze in behandeling neemt, eigenlijk niet haar verantwoordelijkheid is. "Schengen heeft tot op heden niet gebracht wat er op grond van het theoretisch sluitende concept van verwacht mocht worden" verzucht staatssecretaris Schmitz in haar brief.

Terugnameplicht

In praktijk zit Nederland dus in haar maag met vluchtelingen die het zelf moet zien te verwijderen. Tot haar misnoegen constateert de Nederlandse regering dat juist de landen waaruit de meeste asielzoekers komen, de minste bereidheid tonen mee te werken aan terugname. Daarom voert Nederland, samen met Duitsland, al jarenlang een verwoedde lobby binnen de Europese Unie om gezamenlijk deze landen onder druk te zetten. Naar analogie van de verdragen met de Midden- en Oost-Europese landen wil men ook met deze landen terugname-overeenkomsten sluiten.

 Nederland en Duitsland willen dat in de handelsakkoorden die de Europese Unie afsluit met derde landen, een standaard-bepaling wordt opgenomen over de verplichte terugname van afgewezen vluchtelingen en illegalen. De druk van de Europese Unie - en het belang van derde landen om toegang te krijgen tot de Europese eenheidsmarkt - is nu eenmaal groter dan druk op bilateraal niveau. Ook hier botsen echter de belangen van vooral Nederland en Duitsland met die van andere lidstaten. In de zuidelijke lidstaten bijvoorbeeld, met een anders gestructureerde economie, wordt de aanwezigheid van illegale migranten minder problematisch gevonden. Meer nog dan in de Noordelijke staten draaien grote delen van de Zuidelijke economieën op illegaal werk. Deze landen hebben weinig zin onderhandelingen over handelsakkoorden te belasten met terugname-bepalingen. "Er wordt zeer verschillend gedacht over het opnemen van een terugnameplicht in handelspolitieke overeenkomsten omdat niet iedere lidstaat wordt geconfronteerd met dezelfde verwijderingsproblematiek" schreef de regering vorig jaar aan de Kamer. Er zijn wel enige resultaten bereikt. Bij de onderhandelingen met Marokko is het gelukt om een soort terugnameplicht aan het handelsakkoord te plakken. Maar met landen als Israël, Egypte, Syrië, Algerije en Libanon slepen de onderhandelingen zich voort. Voor CDA-kamerlid Maxime Verhagen is Marokko het schoolvoorbeeld van hoe het zou moeten. Volgens hem heeft Europees Commissaris Metoutez, onder andere op basis van informatie die hij kreeg van de Amsterdamse politie over de onwil van Marokko om Marokkaanse criminelen terug te nemen, Marokko de duimschroeven aangedraaid. "Jongens, jullie kunnen lang en breed praten" parafraseerde Verhagen de de Europees Commissaris, "maar dit akkoord komt er alleen maar als er een terugnameplicht komt." Verhagens conclusie is duidelijk: "Vanwege die druk heeft Marokko dat toen geaccepteerd en niet omdat het vrijblijvend werd gevraagd."
Het CDA houdt dan ook herhaaldelijk pleidooien om geen bilaterale handelsakkoorden af te sluiten, zolang er geen oplossing is bereikt voor de verwijderingsproblemen.

'Vrijwillige terugkeer'

Gezien de vaak moeizame Europese samenwerking probeert de Nederlandse regering waar mogelijk zelf oplossingen te vinden. Het probeert op bilateraal niveau terugname-overeenkomsten af te sluiten met de 'moeilijke' landen. Tot voor kort zat hier weinig schot in. Het CDA bepleit sinds jaar en dag om de ontwikkelingshulp aan deze landen stop te zetten, zolang er geen medewerking op dit gebied komt. Tot nu toe heeft het kabinet en een kamermeerderheid deze optie steeds afgehouden. Ontwikkelingshulp is vaak de brug waarlangs politieke en economische betrekkingen met een land worden opgebouwd, en deze invloed raakt men niet graag kwijt. Maar het kabinet denkt wel in hetzelfde schema. Waar het CDA een voorliefde voor de stok heeft, hanteert het kabinet liever de wortel. En met succes.
Recent zijn een aantal terugname-overeenkomsten afgesloten met landen die voor kort niet tot samenwerking te porren waren. Het Ethiopië-project staat model voor het verwijderingsbeleid in een nieuw jasje, dat enigszins misleidend 'vrijwillige terugkeer' wordt genoemd. De overeenkomst met Ethiopië was het eerste succes van het 'geintegreerde terugkeerbeleid', waarin geld van Ontwikkelingssamenwerking wordt ingezet om landen te bewegen gevluchte onderdanen terug te nemen. Schmitz in de Kamer: "De intentie is uitdrukkelijk: als dit een geslaagd model is, kan dat naar andere landen worden uitgebreid. Wij doen ervaringen op. En dan kan het model in bredere zin worden toegepast. Dat is de achtergrond van de benadering."
Een belangrijke factor bij het verwijderingsbeleid nieuwe stijl is het maatschappelijke draagvlak dat ermee kan worden bereikt. De IND hamerde in "De keten in kaart" al op deze nieuwe aanpak van het verwijderingsbeleid: "Een vrijwillig terugkeer-programma zal ook positiever ontvangen worden dan een beleid dat op verwijdering is gericht en kan het draagvlak voor het vreemdelingenbeleid versterken."
Het lijkt erop dat de IND gelijk krijgt. De terugkeerprojecten krijgen brede steun van maatschappelijke organisaties. Staatssecretaris Schmitz toonde zich daar erg verheugd over. Ze complimenteerde in de Kamer met name Vluchtelingenwerk: "De VVN erkent nu expliciet dat bij een selectief beleid terugkeer aan het einde van de procedure absoluut noodzaak is. Ik hoop dat alle particuliere organisaties een positieve rol willen en kunnen spelen."
Met Somaliland (dat door geen enkel land is erkend, hetgeen de overeenkomst tot een novum maakt in het internationale recht), Angola en Sri Lanka zijn inmiddels vergelijkbare overeenkomsten afgesloten. Met Soedan en Eritrea wordt nog onderhandeld.
Top-ambtenaar Van Krieken, de directeur van Stichting Vluchteling die naar de IND overstapte en daar nu verantwoordelijk is voor het verwijderingsbeleid, lijkt stiekem de campagne van zijn vorige werkgever in licht gewijzigde vorm te hebben gecopieerd: geef geld voor een vluchteling. In de Volkskrant toonde hij zich blij met het behaalde succes: "We zijn bezig met een riskant maar belangrijk proces. De asielzoekers zijn wellicht niet geïnteresseerd in een dialoog. Misschien hebben ze gelijk. Maar wij hebben verplichtingen ten opzichte van de Nederlandse gemeenschap die in goed overleg heeft besloten dat ze naar huis moeten."
Zo beweegt het verwijderingsbeleid zich tussen het nationale en Europese niveau heen en weer. De coördinator van de terugkeerprojecten, Emile Samuels, heeft al aangekondigd de resultaten van het Ethiopië-project in te brengen in de Europese fora. "Als het experiment slaagt zullen ze vol lof zijn. Maar oh wee als het anders uitpakt."
In het volgende artikel gaan we uitgebreider in op de terugname-overeenkomst met Ethiopië.