Het Verwijderingsbeleid

Terugkeertraject, Terugkeer Teams, Projectcoördinator Terugkeer, Mobiele Bijstandsteams Terugkeer, beëindiging ROA-voorziening, Knooppunt Vrijwillige Terugkeer, Terugkeerbureau. In het Nederlandse verwijderingsbeleid wordt niet langer gesproken over 'uitzetting of verwijdering', terugkeer is het motto. Alsof mensen na een vakantie weer naar huis gaan. Vrijwillig of niet. Het op 3 juni uitgebrachte rapport 'Terugkeerbeleid' van staatssecretaris Schmitz moet als leidraad gaan gelden voor de toekomst. Verwijdering moet al vanaf het begin van de asielprocedure duidelijker in beeld komen. Vluchtelingenorganisaties en gemeenten moeten hierbij een handje helpen. Mobiele bijstandsteams zullen gemeenten bij gaan staan bij de beëindiging van ROA-voorziening voor uitgeprocedeerde vluchtelingen. In internationale overleggen, bijvoorbeeld bij de onderhandelingen over EU-samenwerkingsakkoorden, zullen terugname-overeenkomsten moeten worden gesloten.

 Dat het uitzettingsbeleid moeilijk ligt in Nederland is meer dan duidelijk.
En niet voor niets. De overheid presteert het keer op keer politieke getinte ambtsberichten te produceren. Die berichten lijken eerder een functie te spelen in het verwijderingsbeleid (er zijn er veel, dus ze moeten weg), dan dat ze iets zeggen over het land van herkomst. Recent voorbeeld is Iran, maar ook bij Somaliland en Sri Lanka verloopt het op dezelfde manier.
Niet alleen aan de veiligheid van de landen van herkomst wordt door veel organisaties getwijfeld. Ook de manier waarop sommige vluchtelingen in groepen zijn uitgezet leidt tot veel protest. Eurocharters met Zaïrezen, mislukte missies naar Somalië, toonbeelden van een rucksichtlos overheidsbeleid. De dreigende uitzetting van grote groepen Zaïrezen leidde vorige jaar tot het startsein van hernieuwd kerkasiel. Toen Iraniërs hetzelfde lot boven het hoofd hing, gingen velen van hen in hongerstaking. Jarenlang heeft Justitie vluchtelingen aan het lijntje gehouden. Weinig van hen kregen een status, veel gingen in beroep. In een rap tempo worden het laatste jaar de ambtsberichten aangepast. Veel verschillende landen van herkomst worden veilig verklaard. Daarnaast is Justitie druk doende 'overname-overeenkomsten' te sluiten met herkomstlanden, die tot nu toe weigerden mensen zonder papieren op te nemen. Daarnaast speelt natuurlijk de verscherping van het asielbeleid een belangrijke rol. Recentelijk nog de verscherping ten aanzien van mensen zonder papieren. Wie kan er nog wel blijven?

De stijgende curve

Dat de verwijderingen voor de overheid een steeds groter probleem dreigen te worden blijkt uit de cijfers. In 1992 ging het om 7534 afgewezen vluchtelingen, in 1993 iets minder: 7186. Daarna stijgt het aantal verwijderde vluchtelingen zeer snel: 13293 in 1994, 14509 in 1995 en 16481 in 1996. Verwijderingen vinden op drie manieren plaats: uitzetting, vertrek onder toezicht en adrescontrole. Ook na de 'Terugkeernotitie' blijft volgens Schmitz 'belangrijk principe van het terugkeerbeleid dat uitgeprocedeerde vreemdelingen zelf verantwoordelijk zijn voor hun vertrek uit Nederland. In dat verband wordt hen een redelijke termijn gegund ons land op eigen gelegenheid te verlaten en aan dat uitgangspunt wenst de regering niet te tornen'. Schmitz ziet de adrescontroles, waarbij op het laatste adres van verblijf gekeken wordt of iemand er nog verblijft, 'nog altijd als een zinvolle en zelfs noodzakelijke vorm van toezicht, ook al geven dergelijke controles geen zekerheid dat betrokkenen daadwerkelijk uit Nederland zijn vertrokken'. Dit beleid past inderdaad in het beeld dat de cijfers over de laatste jaren geven. Het aantal uitzettingen (gedwongen met Marechaussee) is niet spectaculair gestegen: 2253 in 1992, 3366 in 1995 en 3553 in 1996. Ook de vertrekken onder toezicht (melden aan een grenspost, waar iemand zijn of haar reisdocumenten krijgt) zijn vrij constant: 1123 in 1992, 2351 in 1995 en 1839 in 1996. De grote groei zit inderdaad in de adrescontroles: 4158 in 1992, 8792 in 1995 en 11089 in 1996.
In het debat over het verwijderingsbeleid toonde Schmitz zich geen voorstander van altijd 'begeleid uitzetten'. "Het als regel 'begeleid uitzetten' van vreemdelingen zou betekenen dat geen redelijke vertrektermijn meer moet worden gegund, maar dat vreemdelingen direct nadat hun aanvraag om toelating is afgewezen, in afwachting van hun terugkeer van hun vrijheid moeten worden beroofd. Slechts dan bestaat zekerheid dat men niet met onbekende bestemming vertrekt. Het bestaande stelsel van conservatoire maatregelen in de Vreemdelingenwet biedt daarvoor evenwel onvoldoende wettelijke basis" (Tweede Kamerstukken 19637, nr 290, 20/11/1997). Schmitz ziet ook in het vaker toepassen van 'vertrek onder toezicht' slechts een gedeeltelijke oplossing: "Een dergelijke vorm van controle kan immers alleen worden toegepast indien vreemdelingen ons land verlaten via een Schengen-buitengrens (zoals Schiphol) en niet indien wordt uitgereisd via een van de landgrenzen". Over hoe het wel moet verwijst Schmitz naar haar Terugkeernotitie van juni 1997.

Verwijderingsbeleid 1997

In de Terugkeernotitie zocht Schmitz een oplossing voor zowel de verwijdering van uitgeprocedeerden in ROA-woningen, de grote groepen afgewezen vluchtelingen uit landen als Iran, Ethiopië en Somalië, en voor toekomstige uitgeprocedeerde vluchtelingen. 'Mobiele bijstandsteams van de IND' zouden vreemdelingendiensten, COA en gemeenten een handje moeten gaan helpen. Voor de grote groepen momenteel te verwijderen vluchtelingen zouden er speciale projecten in samenwerking met Ontwikkelingssamenwerking moeten komen. Ten slotte zal de nieuwe lichting vluchtelingen veel duidelijker dan voorheen van het begin af aan geconfronteerd moeten worden met de optie verwijdering.

De ROA-voorzieningen

Volgens Schmitz is er op dit moment een groot aantal uitgeprocedeerde vluchtelingen in de verschillende centra en ROA woningen. Het zou om ongeveer 7500 mensen gaan ongeveer als volgt verdeeld: (cijfers van 1 maart 1997) Iraniërs: 1250, Voormalig Joegoslaven: 1100, Chinezen: 650, Somalirs: 500, Za‹rezen: 500. Daarnaast gaat het om meer dan 100 mensen uit de volgende landen: Algerije, Armenië, Ethiopië, Libanon, Sri Lanka, Syrië en Turkije. Bij elkaar vormen deze nationaliteiten 85% van de verwijderbare vluchtelingen. Volgens berekeningen van het IND komen daar binnen een termijn van anderhalf jaar nog eens 10.000 mensen bij, mensen die nu in procedure zijn.

 Begin dit jaar kwam Schmitz in problemen toen een aantal steden weigerden om uitgeprocedeerde vluchtelingen uit de ROA-woningen op straat te zetten. Als mensen niet uit te zetten zijn is het humanitair onverantwoord hen gewoon op straat te zetten, vonden deze gemeenten. De gemeenten vroegen zich ook herhaaldelijk af of de gevolgde procedures wel volledig waren benut. Schmitz reageerde hierop door te stellen dat de beslissing of iemand asiel wordt verleend primair bij Justitie ligt, gemeenten hebben slechts een rol in de opvang. Na overleg met de gemeenten is Schmitz tot een nieuw ROA-uitzettingsbeleid gekomen, waarbij de verantwoordelijkheden duidelijk gescheiden en omschreven zijn. In een brief van 3 juli 1997 is aan de directie van het COA en aan de gemeenten een herziene versie toegezonden van het stappenplan beëindiging ROA-verstrekkingen. Dit stappenplan geeft een uitvoerige beschrijving van de verschillende activiteiten (inclusief een checklist) die moeten worden ondernomen indien beëindiging van opvangvoorzieningen aan de orde is. Tot die datum gold het beleid alleen voor Chinezen, Eritreërs en Ethiopiërs, vanaf 3 juli voor iedereen.
Het nieuwe stappenplan kent twee trajecten (A en B). In eerste instantie draait alles om het 'meewerkcriterium'. Als uiteindelijk (na zes stappen) door de IND wordt vastgesteld dat iemand niet voldoende heeft meegewerkt aan het verkrijgen van reisdocumenten krijgt hij of zij de aanzegging binnen 7 dagen Nederland te verlaten. Dan moet de gemeente of ROA in actie komen en er voor zorgen dat de opvang ook echt beëindigd wordt. Net als in het verleden zal zo iemand gewoon op straat eindigen, omdat de papieren voor uitzetting immers ontbreken.

 Zoals gezegd had in het verleden een aantal steden fikse moeite met het uitvoeren van deze zinloze bezigheid. Om deze dwarsliggers over de streep te trekken heeft Schmitz de cordinatie van het verwijderen uit de ROA-voorziening meer naar zich toegetrokken. In elk IND-district is een team "toezicht en terugkeer" operationeel. Deze teams vervullen een belangrijke rol bij de uitvoering van het stappenplan beëindiging ROA-verstrekkingen, met name door het bieden van ondersteuning aan gemeenten op dit vlak. Ook wordt vanuit deze teams gezorgd voor het onderhouden van contacten met de vreemdelingendiensten en het COA.

 Ook Vc Ter Apel is een belangrijkere rol gaan spelen in het beëindigen van de ROA-voorziening. Op 22 januari 1997 (TK 1996-1997, 19 637, nr. 231) meldde Schmitz uitbreiding van het aantal mensen dat in Ter Apel geplaatst konden worden. Het ging om mensen, die de aanzegging hebben gekregen het land te verlaten en derhalve hun decentrale ROA-woning dienen te verlaten. Vanaf 31 mei jl. is de capaciteit vergroot van 100 naar 300 mensen. Ter Apel heeft hiermee een grotere rol gekregen bij de uitvoering van het beleid, gericht op het beëindigen van ROA-voorzieningen van vluchtelingen die niet meewerken aan hun terugkeer.

'Vrijwillige' Terugkeer

Uit de lijst verwijderbare vluchtelingen uit de ROA-voorziening blijkt dat het vooral om landen gaat waar Justitie momenteel pogingen onderneemt om projecten voor 'vrijwillige terugkeer' op touw te zetten. Dit allemaal in samenwerking met het Knoopunt Vrijwillige Terugkeer en Ontwikkelingssamenwerking. In deze Nieuwsbrief staat een uitgebreid artikel over het project voor Ethiopiërs. Opvallend is de kritiek van de Ethiopische vluchtelingen op de belangenorganisaties. Zij verwijten hen zich door de samenwerking in het Knooppunt Vrijwillige Terugkeer met de overheid te committeren aan het uitzettingsbeleid van de overheid. In Ethiopië worden volgens het VEN nog steeds op grote schaal mensenrechten geschonden.
De projecten zijn een combinatie van dwang en het voorhouden van een vette worst, die de uitgeprocedeerde vluchtelingen zo ver moeten krijgen 'vrijwillig' terug te keren. De dwang is het beëindigen van de ROA-voorziening, de worst een verhoogde IOM-bijdrage bij volledige medewerking. Het meewerken van organisaties als Vluchtelingenwerk, INLIA en Humanitas moet de indruk geven van een gedegen project. Last but not least moet Ontwikkelingssamenwerking de vrijwillige terugkeer legitimeren door de gehele regio waar naartoe wordt uitgezet te ondersteunen. Momenteel werkt de IND aan soortgelijke overeenkomsten met Eritrea en Angola.

 Projecten zonder medewerking van Ontwikkelingssamenwerking worden op poten gezet met (Noordwest) Somalië en Sri Lanka. Met beide landen is al akkoord bereikt over de terugname van uitgeprocedeerde vluchtelingen. De Somaliërs krijgen bovenop de gewone IOM-bijdrage een bedrag van $1200,-. Het IOM zal dit bedrag ter plaatse beheren en de uitgave regelen. De betrokken Somaliërs moeten binnen een week nadat ze het aanbod is gedaan hierop reageren. Veel bedenktijd is hen niet gegund.
Vooral Leoni Sipkes van Groen Links uitte de nodige bedenkingen tegen de overeenkomst met Somaliland tijdens een interpellatiedebat op 23 september jl. "De staatssecretaris liet ons weten dat de terugkeerregeling helemaal rond is en dat zij met ingang van heden, zo luidde de formulering toen, de terugkeer van Somaliërs ter hand zal nemen. En dan duikt er een fax op van de minister van rehabilitatie van Somaliland, gericht aan de IOM. Besprekingen over terugkeer, zo heet het, worden zeker tot januari 1998 opgeschort.... Maar goed, er volgt een nieuwe fax, nu gericht aan Justitie en nu wel van de president, met dezelfde strekking. Ook hier opschorting tot ten minste 1 januari 1998 en ook in deze fax kritiek op de wijze waarop Nederland opereert. Onder meer betreft dit het feit dat de delegatie slechts op ambtelijk niveau ontvangen is, omdat Nederland, zo heette het, Somaliland niet erkent en deze delegatie, bestaande uit ministers van Somaliland, niet echt ziet als ministers. .... Ook laat, in de fax, de president zich ge‹rriteerd uit over het feit dat zonder instemming van de autoriteiten al pogingen zijn gedaan door Nederland om tot uitzetting over te gaan. De president noemt het schenden van de overeenkomst. Verder blijkt uit de correspondentie dat de president alleen mensen wil terugnemen die altijd hebben gewoond in Somaliland: dus geen mensen die slechts clanrelaties hebben in Somaliland. Overigens is dit een probleem waar de UNHCR ons op gewezen heeft". Het lijkt erop dat het project Somaliland al net zo'n rommelige toestand dreigt te worden als de pogingen tot uitzetting van juni 1996. Enig vertrouwen van de kant van uitgeprocedeerde vluchtelingen is op deze manier al helemaal niet te verwachten.
In alle projecten geldt de stelregel: meewerken levert geld op, zowel voor de individuele vluchteling, de regio waar naartoe wordt uitgezet en de betreffende landelijke overheid. De kant van het verhaal in Nederland is ook duidelijk: niet mee werken betekent beëindiging van de ROA-voorziening en uiteindelijk dus een illegaal bestaan. Van een 'vrijwillige' keuze is hiermee dan ook meteen geen sprake meer. Helemaal niet omdat de landen ook verplicht worden 'gedwongen' uitgezette vluchtelingen weer op te nemen.

Integraal verwijderen!

Met de 'vrijwillige terugkeerprojecten' hoopt de IND een groot deel van de huidige op stapel staande verwijderingen zachtzinnig door te kunnen voeren. In de toekomst gaat het traject verwijdering een integraal onderdeel uitmaken van de asielprocedure. Men wil voorkomen dat pas in de laatste fase van de asielprocedure verwijdering in beeld komt. Schmitz noemt het de 'integrale aanpak'. Al direct na een afwijzende beslissing moet nadrukkelijk het 'terugkeertraject' naar voren worden geschoven. Ook hier stelt Schmitz een regeling in, waarbij vluchtelingen een vette worst wordt voorgehouden. Hoe eerder iemand kiest voor terugkeer, hoe 'meer faciliteiten het aanbod van ondersteunende maatregelen zal bevatten'. De bestaande IOM-regeling blijft de basis, maar ook andere 'terugkeerbevorderende' projecten zijn denkbaar. Justitie stelt hiervoor een extra budget van 5 miljoen ter beschikking. Gevolg van deze aanpak is nieuwe werkwijze voor IND en COA. Sinds kort werken beide diensten met een (geheim) plan van aanpak voor verwijderingen. Bij de IND is een projectco”rdinator terugkeer aangesteld, die belast wordt met het project. De terugproblematiek zal lands- of regiogewijs worden aangepakt.