Door het inscannen kunnen hier en daar spelfouten zijn ontstaan. De hoofdstukken waarin de huidige knelpunten en omvang van de problematiek worden geschetst alswel de bijlagen hebben we niet geplaatst.

Notitie Terugkeerbeleid

Ministerie van Justitie
25 juni 1999


4.De hoofdlijn van het vernieuwde beleid

4.1. Regeerakkoord

Teneinde de terugkeer van vreemdelingen te intensiveren is in het regeerakkoord bepaald dat van de vreemdeling, in het geval dat de eerste beslissing op zijn verzoek om toelating negatief is, medewerking zal worden verlangd aan de voorbereiding van de terugkeer, zodat in het geval de negatieve beslissing in de rechterlijke procedure wordt bevestigd, het vertrek ook zo spoedig als mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken na het in kracht van gewijsde gaan van de rechterlijke uitspraak. kan plaatsvinden. Ditzelfde geldt overigens ook voor die gevallen waarin wordt -overgegaan tot intrekking van een reeds verleende verblijfsstatus. Gedurende de periode van vertrek zal de vreemdeling in beginsel in de reguliere opvang kunnen verblijven. Daarnaast is bepaald dat organisatorische maatregelen zullen worden getroffen en dat de ondersteuning van de vreemdeling ten behoeve van zijn terugkeer zal worden uitgebreid.

In het vernieuwde terugkeerbeleid staat conform het regeerakkoord de eigen verantwoordelijkheid voor de vreemdeling zelfstandig terug te keren.' Complementair daaraan is dat de verantwoordelijkheid van de Nederlandse overheid voor de opvang van vreemdelingen die een onherroepelijke, afwijzende, beslissing op hun verzoek om toelating hebben gekregen expliciet tot een einde komt. Tevens worden in de gehele toelatingsprocedure op een aantal onderdelen - conform het regeerakkoord -intensiveringen doorgevoerd. Daarnaast worden ten behoeve van een adequate uitvoering organisatorische maatregelen getroffen (zie hierna onder 6.)

4.2. Niet toelaten betekent terugkeren

Het centrale uitgangspunt van het vreemdelingenbeleid is en blijft - zowel binnen het asielbeleid als binnen het reguliere toelatingsbeleid - dat een beslissing tot niet toelaten tot Nederland betekent dat degene ten aanzien van wie een dergelijke beslissing is genomen Nederland dient te verlaten. Zelfstandige terugkeer blijft daarbij de meest wenselijke optie. In het verleden werd deze optie aangeduid met de term "vrijwillig". De ervaring heeft echter geleerd dat van vrijwilligheid waar het gaat om terugkeer veelal niet echt sprake is. Veeleer moet sprake zijn van een situatie waarin de vreemdeling inziet dat -nu toelating tot Nederland definitief is geweigerd - een verdere verlenging van het verblijf in Nederland niet langer als een reële optie beschouwd kan worden. Dit centrale uitgangspunt zal al bij de aanvang van de procedure in de Aanmeldcentra aan de vreemdeling kenbaar worden gemaakt.

4.3. Eigen verantwoordelijkheid van de vreemdeling,

In de discussie rond het terugkeervraagstuk is een steeds terugkerend onderwerp de vraag wie de verantwoordelijkheid draagt voor de terugkeer. Soms wordt daarbij aangenomen dat deze verantwoordelijkheid zou berusten bij de Nederlandse overheid. Ik ben echter van oordeel dat de primaire verantwoordelijkheid voor de terugkeer ligt bij de vreemdeling ten aanzien van wie de beslissing is genomen dat hij niet voor toelating in aanmerking komt. Dat oordeel is ook neergelegd in artikel 15d van de Vreemdelingenwet.

In artikel 15d wordt immers bepaald: "De beschikking dat een aanvraag om toelating, als bedoeld in het eerste lid, niet ingewilligd wordt houdt mede in dat de vreemdeling die zich in Nederland bevindt, uiterlijk binnen een door Onze minister nader té bepalen termijn van ten hoogste vier weken na de bekendmaking van de beschikking het land dient te verlaten, bij gebreke waarvan uitzetting volgt, tenzij uit deze wet het tegendeel volgt."

Deze bepaling geldt zowel voor de vreemdeling van wie de aanvraag om toelating (al dan niet als vluchteling) is afgewezen, als voor de vreemdeling van wie de vergunning tot verblijf is verlopen of ingetrokken.

Dit oordeel wordt bevestigd in een uitspraak van de Rechtseenheidskamer (REK) van 19 oktober 1997 (AWB 9 1 /685 3) waarin de REK overweegt: -De wetgever heeft hiermee de verantwoordelijkheid voor het vertrek uit Nederland allereerst bij de vreemdeling zelf gelegd. Slechts indien de uitzonderingsclausule in artikel 15d. tweede lid, Vreemdelingenwet in werking treedt (" ... tenzij uit de wet het tegendeel volgt.") ontstaat naar het oordeel van de rechtbank een situatie waarbij de vreemdeling - zij het vaak slechts tijdelijk - van de verantwoordelijkheid voor vertrek uit Nederland wordt ontslagen. Te denken valt aan gevallen waarin op 'grond van artikel 25 van de Vreemdelingenwet de uitzetting achterwege wordt gelaten. Die situatie doet zich ook voor indien het de vreemdeling is toegestaan de uitkomst van een procedure in Nederland af te wachten en indien verweerder op grond van de hem in artikel 22 Vreemdelingenwet verleende bevoegdheid uitstel van vertrek heeft verleend.'

Wanneer in een zorgvuldige procedure, inclusief een rechterlijke toets, is komen vast te staan dat betrokkene niet voor verblijf in Nederland in aanmerking komt, is de vreemdeling dus zelf verantwoordelijk voor zijn vertrek. Voldoet een vreemdeling niet aan zijn vertrekverplichting dan kan hij worden uitgezet. Mocht buiten de schuld van de vreemdeling vertrek niet mogelijk zijn dan blijft opvang geboden worden. Buiten schuld dient in dit verband beschouwd te worden als een objectief criterium, te weten dat de vreemdeling niet in het bezit kan komen van een document waarmee hij kan reizen.

Wel ben ik van oordeel dat waar mogelijk de betrokken vreemdeling ondersteuning verleend dient te worden om de daadwerkelijke terugkeer te realiseren. De verschillende modaliteiten daartoe komen in het vervolg van deze notitie aan de orde.

4.4. Vertrektermijn

Onder het vernieuwde beleid zal de vreemdeling - binnen de huidige wettelijke kaders - ten aanzien van wie uiteindelijk een in rechte onaantastbare beslissing is genomen, een bepaalde periode krijgen om zijn zelfstandige vertrek te regelen. Conform het bepaalde in artikel 15d, tweede lid van de Vreemdelingenwet bedraagt deze periode 4 weken. Onder het vemieuwde beleid zal de vreemdeling er al in een vroegtijdig stadium van zijn procedure op gewezen worden dat na ommekomst van deze periode elke voorziening van overheidswege zal worden beëindigd. De gegunde termijn om het zelfstandig vertrek te realiseren hangt nauw samen met het op dit moment nog ontbreken van een meeromvattende beschikking en de als gevolg daarvan te voeren procedures om in voorkomend geval te komen tot beëindiging van voorzieningen. Deze termijn moet overigens gezien worden als een uiterste termijn in verband met de beëindiging van voorzieningen en laat dus onverlet dat in voorkomende gevallen gedwongen uitzettingen plaats kunnen vinden

Gedurende deze periode kan de betrokken vreemdeling zijn daadwerkelijke vertrek afronden. Hij kan daarbij Gebruik maken van de voorzieningen die de Nederlandse overheid hem op dat punt biedt: bemiddeling bij het verkrijgen van reisdocumenten (indien noodzakelijk) en deelname aan op terugkeer gerichte cursussen. Het IOM zal daarnaast in staat worden gesteld in contact te treden met de vreemdeling teneinde hem de IOM-regeling aan te bieden (zie ook hierna onder 6.5).

4.5. Opvang uitgeprocedeerde vreemdelingen

Voor wat betreft de opvang zal - conform het regeerakkoord - de vreemdeling gedurende het gehele proces van de terugkeer in hetzelfde asielzoekerscentrum verblijven alwaar hij ook gedurende zijn toelatingsprocedure heeft verbleven. Ik ben daarbij van oordeel dat de in Ter Apel opgebouwde expertise behouden dient te worden. In ieder geval gedurende de overgangsperiode tot de inwerkingtreding van de nieuwe Vreemdelingenwet blijft, indien dit naar het oordeel van een regionaal integraal terugkeerteam (zie hierna onder 6.2.) overplaatsing naar Ter Apel geïndiceerd is, de mogelijkheid van overplaatsing naar Ter Apel gehandhaafd. Dit in verband met het op dat moment beschikbaar komen van de meeromvattende beschikking. In het regeerakkoord is daarnaast afgesproken dat in opvangcentra vertrekafdelingen zouden worden ingericht. Door het COA zal voor clusters van centra, een unit gecreëerd worden die specifiek belast zal worden met de begeleiding van de vreemdeling 9

bij het realiseren van zijn zelfstandige terugkeer. Deze units starten hun werkzaamheden zodra zij van een regionaal integraal terugkeerteam daartoe een signaal hebben ontvangen. Ter Apel, waarin de afgelopen periode op dit terrein veel ervaring is opgedaan, zal daarbij conform het regeerakkoord als landelijk expertisecentrum fungeren voor deze units, Daarbij ligt het in de rede dat Ter Apel als één van deze regionale vertrekafdelingen zal gaan functioneren.

4.6. Beëindiging opvangvoorzieningen

Indien na ommekomst van de vertrektermijn wordt geconstateerd dat de vreemdeling nog niet is teruggekeerd en er ook geen documenten voorhanden zijn op basis waarvan alsnog een gedwongen verwijdering gerealiseerd kan worden. zal als noodzakelijke consequentie van de eigen verantwoordelijkheid van de vreemdeling en het feit dat de verantwoordelijkheid van de Nederlandse overheid tot het bieden van voorzieningen op een duidelijk moment dient te eindigen door het COA worden overgegaan tot het beëindigen van de van overheidswege verstrekte voorzieningen. In het geval dat wordt overgegaan tot de intrekking van een reeds verleende status - met name dient hierbij gedacht te worden aan de intrekking van een vvtv, - bestaat op het terrein van de beëindiging van voorzieningen nog een technisch probleem. Dit probleem houdt in dat de aan de vvtv 'gekoppelde verstrekkingen aan de gemeenten - conform de Zorgwet vvtv - onmiddellijk na de onherroepelijke beslissing in beroep beëindigd worden. Voor dit probleem zal een oplossing moeten worden gevonden bij de noodzakelijke aanpassing van het stappenplan beëindiging voorzieningen.

4.7. De rol van vreemdelingenbewaring in het terugkeerproces

4.7.1. Algemeen

Vreemdelingenbewaring is een bestuurlijke maatregel die aan een onrechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling ter fine van uitzetting kan worden opgelegd (artikel 26 Vreemdelingenwet). Het doel van vreemdelingenbewaring is de verwijdering van de in bewaring gestelde vreemdeling. Vreemdelingen kunnen thans in bewaring worden gesteld indien het belang van de openbare rust, de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert. Hierbij dient steeds een belangenafweging te worden gemaakt tussen het individuele belang van de vreemdeling en het algemeen belang dat inbewaring stelling vordert. Aangezien vreemdelingenbewaring de uitzetting tot doel heeft kan voortzetting van de bewaring alleen dan doorgang vinden indien er een reëel uitzicht op uitzetting bestaat en de betrokken instanties voldoende concrete voorgang boeken bij het vaststellen van de juiste identiteit en nationaliteit en het verkrijgen van de benodigde (reis)documenten. De IND is - naast de vreemdeling - verantwoordelijk voor de voortgang van het terugkeerproces (vaststelling nationaliteit, aanvraag laissez-passer etc.) Teneinde de vreemdeling te ondersteunen om zijn terugkeer te effectueren bestaat ook hier de mogelijkheid om terugkeeractiviteiten aan te bieden. Voor meer algemene informatie over vreemdelingenbewaring wordt verwezen naar de bij brief van 27 november 1998 aan Uw Kamer aangeboden notitie vreemdelingenbewaring.'

4.7.2. Intensivering in het kader van het nieuwe terugkeerbeleid

In het kader van het vernieuwde terugkeerbeleid is besloten - met name ter voorkoming van illegaal verblijf in Nederland - om een aantal intensiveringen op het terrein van de vreemdelingenbewaring door te voeren.
In de eerste plaats worden de activiteiten gericht op terugkeer in de detentiecentra te Ter Apel en Tilburg verder ontwikkeld. Hiermee wordt beoogd de zelfstandige terugkeer van de zich in detentie bevindende vreemdelingen te bevorderen. Bij deze ontwikkeling zal gebruik worden gemaakt van de al aanwezige expertise op dit terrein van het verwijdercentrum Ter Apel.

Daarnaast zal bij de herziening van de Vreemdelingenwet een wettelijke mogelijkheid worden gecreëerd om ter voorkoming van illegaal verblijf in Nederland - vreemdelingen in het belang van de effectuering van de uitzetting in bewaring te stellen. In de praktijk komt het thans veelvuldig voor dat in het geval dat en ten aanzien van de verwijdering van een vreemdeling geen technische beletselen meer bestaan (bijvoorbeeld in het geval dat een laissez-passer is toegezegd door de vertegenwoordiging van het land van herkomst dan wel het laissez-passer is inmiddels beschikbaar) de vreemdeling op de datum van de verwijdering zich fysiek onttrekt aan de verwijdering. Veelal wordt de vreemdeling in een later stadium weer aangetroffen en dient wederom een laissez-passer aangevraagd te worden Dit laatste in verband met de beperkte geldigheidsduur van laissez passers. Deze situatie is ongewenst. Gelet op het feit dat deze vorm van bewaring slechts toegepast behoeft te worden in die gevallen waarin enkel nog de fysieke uitzetting gerealiseerd dient te worden, is besloten bewaring op deze grond te binden aan een maximale termijn van 4 weken.

Een derde intensivering ligt op het terrein van de ongewenstverklaring. Artikel 21, eerste lid, onder a van de Vreemdelingenwet bepaalt dat een vreemdeling ongewenst kan worden verklaard indien hij bij herhaling een bij de Vreemdelingenwet strafbaar gesteld feit heeft begaan. In artikel 44 j' artikel 17, tweede lid van de Vreemdelingenwet is strafbaar gesteld het door de vreemdeling niet voldoen aan de hem opgelegde verplichtingen uit de artikelen 59 en 70, eerste lid, onder a van het Vreemdelingenbesluit. Artikel 59 van het Besluit bepaalt dat een vreemdeling wiens verblijf in Nederland niet of niet langer is toegestaan, verplicht is onverwijld mededeling te doen te doen van zijn aanwezigheid aan de korpschef van de gemeente waar hij verblijft. Artikel 70, lid 1 onder a. Vreemdelingenbesluit regelt de verplichting tot wekelijkse melding voor vreemdelingen wier uitzetting is gelast, in afwachting van de feitelijke mogelijkheid tot verwijdering

Ik heb besloten het beleid te intensiveren in die zin dat - in tegenstelling tot de huidige praktijk - een vreemdeling die zich herhaald niet aan de hem opgelegde meldingsplicht heeft gehouden en illegaal in Nederland wordt aangetroffén ongewenst kan worden verklaard-, de vreemdeling voldoet immers niet aan de hem opgelegde verplichting. Van deze mogelijkheid zal in ieder geval gebruik worden gemaakt indien dit een positieve bijdrage kan leveren aan de daadwerkelijke terugkeer van betrokkene. Een dreiging van ongewenstverklaring kan de vreemdeling immers sneller bereid doen zijn gehoor te geven aan de verplichting Nederland te verlaten. De vreemdelingencirculaire 1994 zal hiertoe worden aangepast.

5 Internationale benadering

5.1. Inleiding

Het belang van een internationale aanpak van het onderhavige vraagstuk is evident. Artikel 63 van het Verdrag van Amsterdam bepaalt dat binnen een termijn van 5 jaar na inwerkingtreding van het Verdrag maatregelen worden aangenomen op het terrein van illegale immigratie en illegaal verblijf, met inbegrip van repatriëring van illegaal verblijvende personen. Deze bepaling vormt de grondslag voor een harmonisatie van het terugkeerbeleid in de Europese Unie. Daarnaast is het Kabinet van oordeel dat een gezamenlijk optreden in het verband van de Europese Unie, zoals nu al vorm wordt gegeven in de onderhandelingen over Associatieakkoorden (zie hierna 5.4.) en de werkzaamheden van de High Level Working Group (HLWG) voor asiel- en migratievraagstukken (zie hierna 5.2.), in de richting van landen van herkomst een belangrijke impuls kan betekenen voor een verbetering van de effectuering van terugkeer naar die landen.

5.2. Europese Unie

De Algemene Raad van de EU heeft op 25 januari 1999 de taakomschrijving van de - op Nederlands initiatief gekomen - HLWG goedgekeurd- De Groep moet voor een aantal geselecteerde landen van herkomst tot stand en doorreis van asielzoekers en migranten een gemeenschappelijke en pijleroverstijgende strategie en een algemene aanpak van het asiel en migratiebeleid ontwikkelen. Een gemeenschappelijke en pijleroverstijgende

benadering van landen van herkomst kan een bijdrage leveren aan het verhinderen van de migratiedruk vanuit die landen (preventief) alsook een belangrijke bijdrage leveren aan het vergroten van de terugkeermogelijkheden naar die landen. Voor Afghanistan / Pakistan, Albanië en omringende regio, Marokko, Somalié en Sri Lanka zal - voor ieder land afzonderlijk- een actieplan worden opgesteld, waarin specifiek aandacht zal worden besteed aan het vergroten van de terugkeermogelijkheden. Tevens wordt de uitvoering van het al lopende actieplan voor de toevloed van migranten uit Irak en omringende regio voortgezet en uitgebreid met een pijleroverstijgende aanpak.

Onderdeel van de voorgestelde aanpak is een analyse van de oorzaken van vlucht- en migratiebewegingen alsook het in kaart brengen van de bestaande bilaterale en multilaterale samenwerking met deze landen / regio's. Hiertoe behoren de politieke, economische en humanitaire samenwerking, de ontwikkelingssamenwerking, alsook conflictpreventie en de samenwerking bij de bestrijding van illegale migratie en georganiseerde criminaliteit. Een essentieel element in de taakomschrijving is ook de samenwerking met internationale organisaties met name UNHCR en IOM alsook met ngo's. Inmiddels zijn landsgewijs werkgroepen ingesteld met als doel om te komen tot een gezamenlijke inventarisatie van genoemde punten alsmede te komen tot voorstellen voor een actieplan te bespreken met de autoriteiten in de landen regio's van herkomst. De HLWG zal voor de speciale zitting van de Europese Raad in oktober 1999 in Tampere een eindverslag ter goedkeuring aan de Raad voorleggen met actieplannen voor de genoemde landen ter uitvoering van een geïntegreerde- pijleroverstijgende aanpak. Het pijleroverstijgende karakter maakt het aldus mogelijk om in de tweede pijler de Europese Unie als platform te gebruiken om terugkeer met de desbetreffende landen te bespreken en terugkeer een integraal onderdeel te doen uitmaken van het gehele EU-beleid vis-a-vis die landen.

5.3. Bijdrage ontwikkelingsamenwerking

afgewezen Ethiopische en Angolese asielzoekers (Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 19 637, nr. 418). In deze brief werd vermeld dat het project, dat momenteel alleen nog in Ethiopië operationeel is (het projectbureau in Angola is gesloten wegens de verslechterde veiligheidssituatie aldaar) aan het einde van dit jaar geëvalueerd zal worden. In de tussentijd wordt bezien of het project in Ethiopië alsmede de gefaciliteerde terugkeer in het algemeen in een multilateraal kader ondergebracht kan worden. De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking heeft daarbij, in samenhang met het nieuwe landenbeleid, met name gewezen op het feit dat een multilaterale aanpak (kosten)effectiever is dan het opzetten van een relatief kostbare structuur voor een beperkt aantal terugkeerders naar één bepaald land van herkomst.

Op basis van de uitkomsten van genoemde evaluatie alsmede van het onderzoek naar de mogelijkheden om de OS-bijdrage aan gefaciliteerde terugkeer langs multilaterale kanalen te laten verlopen, zal Uw Kamer aan het eind van dit jaar geïnformeerd worden over een verdere inzet van OS-middelen. Bij deze evaluatie zal ook worden betrokken de vraag of, en zo ja op welke wijze, de ontwikkelingsrelatie met bepaalde landen van herkomst gekoppeld kan worden aan het vergroten van de terugkeermogelijkheden naar die landen.

5.4. Specifieke terug- en overnameovereenkomsten

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam behoort het sluiten van terug- en overnameovereenkomsten in beginsel tot het gemeenschapsrecht. Dit betekent dat de mogelijkheden voor Nederland tot het bilateraal dan wel in BeNeLux-verband sluiten van terug- en overnameovereenkomsten worden beperkt. Immers, een dergelijke overeenkomst kan bezien worden als onlosmakelijk verbonden aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europese gemeenschap inzake immigratie, zodat - conform de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie in de zaak Bangladesh - nietigverklaring kan volgen vanwege het niet eerbiedigen van de bepaling van het EEG-Verdrag. Het Hof heeft daartoe het volgende overwogen: "Mitsdien volstaat het niet om een handeling als een "besluit van de lidstaten" te bestempelen, om het aan het toezicht uit hoofde van artikel 1733 EEG-Verdrag te onttrekken". In het verband van de Europese Unie is echter nog niet vastgesteld of terug- en overnameovereenkomsten onlosmakelijk verbonden zijn aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de Gemeenschap inzake het immigratiebeleid. Hieruit volgt dat zolang deze vaststelling niet heeft plaatsgevonden het recht van lidstaten om bilateraal dergelijke akkoorden te sluiten vooralsnog niet aan beperkingen onderhevig is en dat de Nederlandse regering zich zal blijven inspannen om terug- en overnameovereenkomsten te sluiten met derde staten.

Sinds eind 1995 wordt overigens in het onderhandelingsmandaat van de Europese Commissie voor de totstandbrenging van gemengde en andere akkoorden met derde landen een terugname - en overnameclausule opgenomen. De uiteindelijke opname van een dergelijke clausule in de accoorden blijkt doorgaans geen sinecure, maar vergt de nodige vasthoudendheid. Deze lijkt in EU-kader toe te nemen.
In samenwerkingsakkoorden met Bangladesh en Pakistan en het EU-associatieakkoord met Jordanië is een standaardclausule m.b.t. terug- en overname opgenomen. Bij onderhandelingen met Marokko is in een protocol bij het verdrag opgenomen dat Marokko en de Lidstaten passende bilaterale maatregelen en bepalingen over de wedertoelating van hun ingezetenen kunnen afspreken.

Bij het recent overeengekomen samenwerkingsakkoord met Zuid-Afrika is de EU er niet in geslaagd een dergelijke clausule te doen opnemen. Wel is in een gezamenlijke verklaring aangegeven dat samengewerkt zal worden bij de bestrijding van de illegale immigratie. In een unilaterale verklaring van de EG en de Lidstaten van de EU is voorts het belang onderstreept van effectieve samenwerking met derde landen m.b.t. het faciliteren van de terugname van illegale immigranten. De EG en de Lidstaten van de EU hebben hierbij aangegeven dat de terugname van met toegelaten Zuid-Afrikanen op bevredigende wijze zal moeten worden geregeld in het kader van de onderhandelingen over een nieuw verdrag van Lome met de ACS-landen.
In het onderhandelingsmandaat van de Commissie voor een nieuw verdrag van Lome is aangegeven dat de Unie als onderdeel van de politieke dialoog over het migratievraagstuk wil overleggen, waarbij ook de achtergronden van de migratiedruk naast de bestrijding van illegale migratie aandachtspunten zouden moeten zijn. Tevens is aangegeven dat. een terug- en overnameclausule. als onderdeel van het nieuwe verdrag, nagestreefd moet worden
De onderhandelingen met Egypte, Algerije, Libanon en Syrië over een EU-samenwerkingsakkoord zijn nog gaande.

Sedert het uitbrengen van de notitie terugkeerbeleid in 1997 zijn in Beneluxverband terug- en overnameverdragen getekend met Bulgarije (1998), Estland, Letland, Litouwen en Slowakije (alle 1999). Deze verdragen dienen nog parlementair te worden goedgekeurd.
Terug- en overnameverdragen met Armenië, Kroatië en Tsjechië zijn in voorbereiding. De onderhandelingen met voormalig Joegoslavië (FRY) zijn tijdelijk stopgezet.
Ook op dit terrein zal een intensiverend worden doorgevoerd. In nauwe samenwerking met het ministerie van Buitenlandse Zaken zal een projectteam worden samengesteld voor het voeren van terug- en overname gesprekken met derde landen
In bijlage 4 wordt een overzicht -gegeven van de thans bestaande terug- en overname-verdragen.

6. De operationalisering van het nieuwe terugkeerbeleid

6.1. Organisatorische maatregelen

Teneinde het hierboven omschreven beleid adequaat te kunnen uitvoeren heb ik besloten de wijze van samenwerking tussen de verschillende uitvoerende diensten te intensiveren. Het gaat dus niet om het toevoegen van nieuwe taken aan de verschillende diensten, doch om een intensievere vorm van samenwerking waardoor de uitvoering van het beleid beter tot zijn recht zal komen. Hiertoe zal een landelijk projectleider terugkeer worden aangesteld die, binnen de eindverantwoordelijkheid van de betrokken directeur-generaal. aanspreekbaar is op de realisatie van de gestelde doelen.

Uitgangspunt is intensieve samenwerking van de diverse betrokken uitvoerende diensten. Een en ander komt tot uitdrukking in een tussen die diensten te sluiten managementcontract, waarin de bijdrage van de diverse diensten aan de realisatie van de gestelde doelen wordt vastgelegd.
Dit managernentcontract dient door de verantwoordelijk directeur-generaal te worden goedgekeurd.
Naast de aanstelling van een projectleider zal een stuurgroep worden ingesteld, die de directeur-generaal adviseert over de te stellen kaders waarbinnen dat managementcontract dient te worden gesloten. Aan deze stuurgroep zal regulier gerapporteerd dienen te worden over de voortgang van de realisatie van de gestelde doelen en op basis waarvan, zonodig, bijstelling en bijsturing kan plaats -vinden. Tevens zal de stuurgroep de verantwoordelijke directeur-generaal adviseren over de goedkeuring van het te sluiten managementcontract. In deze stuurgroep zullen zitting hebben de ministeries van Defensie, Buitenlandse Zaken, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden en Justitie, alsmede de bevelhebber der Koninklijke marechaussee, de portefeuillehouder vreemdelingenzaken van de Raad van Hoofdcommissarissen, de algemeen directeur van de het COA, de hoofddirecteur van de IND en de landelijk projectleider.

Onder voorzitterschap van de landelijk projectleider zal tevens een Landelijk operationeel terugkeeroverleg worden ingesteld, waarbinnen het eerder bedoelde managementcontract dient te worden opgesteld en de landelijke operationele sturing vorm dient te krijgen.
Decentraal worden de regionale integrale terugkeerteams samengesteld. In deze teams vinden de feitelijke werkzaamheden plaats ten behoeve van de terugkeer- De normale wettelijke taken en bevoegdheden van de onderscheidene uitvoerende diensten blijven in stand, dat wil zeggen dat alle diensten op regionaal niveau opereren binnen hun eigen wettelijk kader, maar binnen deze teams. In dit kader heb ik het zelfstandige bestuursorgaan voor de opvang, het COA, inmiddels opgedragen voor een doelmatige beëindiging van de opvang-voorzieningen een landelijke en regionale projectstructuur op te zetten. Dit met het oog op een adequate samenwerking met de in te richten regionale integrale terugkeerteams en ten behoeve van een doelgerichte deelname aan het Landelijk Operationeel Terugkeer Overleg. De basis voor de samenwerking in de uitvoering wordt gevormd door het op landelijk niveau gesloten managementcontact, waarin onder andere de inzet van personeel, de concrete samenwerking en de regionale taakstellingen zijn opgenomen.

Daarnaast worden vanuit deze teams de operationele contacten onderhouden met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het IOM, Vluchtelingenwerk Nederland en andere organisaties die actief zijn op het terrein van de terugkeer van vreemdelingen.
Naar verwachting zullen deze organisatorische maatregelen er 1 januari 2000 volledig zijn doorgevoerd.

6.2. Invulling taakstelling Regionale integrale terugkeerteams (RITT)

De RITT worden belast met de integrale behandeling van individuele dossiers van vreemdelingen. Dat betekent op hoofdlijnen het volgende. Op het moment dat een vreemdeling een negatieve beslissing in eerste aanleg ontvangt op zijn verzoek om toelating wordt er vanuit het RITT voor zorggedragen dat in het asielzoekerscentrum waar de betrokken vreemdeling op dat moment verblijft een individueel gesprek plaatsvindt, waarin de vreemdeling zal worden gewezen op de mogelijkheden van zelfstandige terugkeer en de ondersteuning die daarbij vanwege de

Nederlandse overheid wordt gegeven- Vanaf dat moment krijgt de vreemdeling door het COA nog slechts op terugkeer gerichte activiteiten aangeboden. Na een negatieve beslissing in bezwaar zal het RITT er wederom voor zorgdragen dat een individueel gesprek met de betreffende vreemdeling plaatsvindt. Daarnaast zal n dit stadium de betreffende vreemdeling in contact worden gebracht met de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) teneinde voorbereidingen te treffen 'gericht op de zelfstandige terugkeer. Nadat over de betreffende vreemdeling een afwijzing in voorlopige voorziening dan wet een ongegrondverklaring van een ingesteld beroep is uitgesproken wordt het stappenplan beëindiging voorzieningen door het RITT onmiddellijk in werking gesteld. Nu de vreemdeling al vroegtijdig in de procedure is gewezen op de mogelijkheid van terugkeer en hij zich daartoe al de nodige inspanning heeft kunnen getroosten (bijvoorbeeld op het terrein van het verkrijgen van reis- en identiteitsdocumenten) wordt hem na het verkrijgen van de onherroepelijke, afwijzende beslissing in beroep, dan wel nadat schorsende werking aan de voorlopige voorziening of het beroep is onthouden, een finale vertrektermijn gegeven (4 weken) teneinde zijn zelfstandige terugkeer daadwerkelijk te realiseren. Door het COA worden tijdig de noodzakelijke procedures gestart om na ommekomst van deze termijn over te kunnen gaan tot beëindiging van de voorzieningen en uithuiszetting. Daarnaast wordt door de RITT wederom het IOM benaderd met het verzoek om nogmaals de IOM-terugkeerregeling aan te bieden, Geeft de vreemdeling te kennen gebruik te willen maken van de IOM-terugkeerregeling, dan zal - conform een reeds nu door IOM gehanteerde voorwaarde - de betreffende vreemdeling schriftelijk te kennen moeten geven af te zien van het voeren van verdere procedures teneinde alsnog een verblijfstitel in Nederland te verkrijgen of verder uitstel van vertrek uit Nederland. In de gevallen dat de daarvoor in aanmerking komende vreemdelingen te kennen geven niet zelfstandig terug te willen keren, zal door de RITT alles in het werk gesteld worden om bij het ontbreken van reis- en/of identiteitsdocumenten - de betreffende vreemdeling na ommekomst van de vertrektermijn alsnog gedwongen te verwijderen uit Nederland. In de overgangsfase kan hiertoe eveneens gebruik worden gemaakt van de overplaatsing naar Ter Apel indien sprake is van vreemdelingen, die afkomstig zijn uit landen van herkomst waarvan bekend is dat de verkrijging van vervangende reisdocumenten bijzondere expertise vereist. Tot slot heeft het Kabinet besloten vreemdelingen die een onherroepelijke, afwijzende beslissing op hun verzoek om toelating hebben ontvangen en die gedurende gehele toelatingsprocedure gewezen zijn op de consequenties van een mogelijke negatieve uitkomst van hun procedure nog slechts voor de duur van hun vertrekperiode voorzieningen vanwege de Nederlandse overheid verstrekt zullen krijgen. Dit betekent concreet dat, indien aan het einde van de vertrektermijn blijkt dat de betreffende vreemdeling geen invulling heeft gegeven aan zijn verantwoordelijkheid voor terugkeer en gedwongen verwijdering technisch niet alsnog mogelijk blijkt, alle voorzieningen worden beëindigd (inclusief uithuiszetting) Het stappenplan beeindiging voorzieningen zal in deze zin worden aangepast.

6.3. Facilitering van de zelfstandige terugkeer

Om de zelfstandige terugkeer te stimuleren zal een aantal maatregelen worden getroffen. Deze maatregelen ondersteunen de voorbereiding en de heroriëntatie op de terugkeer, de feitelijke terugkeer en de eerste opvang in het land van herkomst en tenslotte het begin van de herintegratie in het land van herkomst na terugkeer.

In de eerste fase, de voorbereiding en heroriëntatie in Nederland op terugkeer naar het land van herkomst, is informatievoorziening van groot belang. Daarbij gaat het er in de eerste plaats om, in geval van afwijzing van het asielverzoek, de asielzoeker op verantwoorde wijze duidelijk te maken dat zijn toekomstperspectief niet in Nederland ligt- De beschikbaarheid van adequate en recente informatie over veiligheid en sociaal-economische perspectieven in geval van terugkeer speelt hierbij een belangrijke rol. Met deze fase zal een aanvang worden gemaakt nadat de vreemdeling een afwijzende beslissing in eerste aanleg op zijn aanvraag om toelating heeft ontvangen (zie ook hierna onder 6.4.).

De tweede fase betreft de eigenlijke terugreis. Het terugkeerbureau van het IOM is - gezien zijn ruime ervaring en internationale netwerk - de meest geëigende partner voor de organisatie van de terugreis. Daartoe zullen de banden met het IOM worden aangehaald (zie hierna onder 6.5.).

De derde fase speelt zich af na terugkeer in het land van herkomst. Zonodig kan direct na aankomst voor korte tijd een eerste opvang geboden worden, bijvoorbeeld als men niet direct kan doorreizen naar de plaats van bestemming. IOM heeft reeds aangegeven hierbij een rol te kunnen spelen. Op de plaats van bestemming kan de ondersteuning bij herintegratie verder vorm worden gegeven. In overleg met de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking zal, ten aanzien van landen waarmee Nederland daadwerkelijk een ontwikkelingsrelatie onderhoudt, bezien worden op welke wijze hier nader invulling kan worden gegeven. Deze ondersteuning zal in ieder geval "community oriented" moeten zijn, dat wil zeggen dat zij zowel aan de gemeenschap ten goede komt waarin de afgewezen asielzoeker terugkeert, als aan de individuele terugkeerder zelf Hoe de herintegratie na terugkeer verder vormgegeven wordt, hangt af van de specifieke situatie in de regio van terugkeer en van de wensen en mogelijkheden van de individuele terugkeerder.

6.4. Terugkeermodule binnen de kerntaak dagstructurering van het COA

Binnen het programma aanbod van de kerntaak dagstructurering van liet COA is de terugkeer een nadrukkelijk onderdeel. Op liet moment dat een vreemdeling een negatieve beslissing in eerste aanleg op zijn aanvraag om toelating krijgt, zal liet regionale integrale terugkeerteam ervoor zorgdragen dat in individuele gesprekken met de betreffende vreemdeling de zelfstandige terugkeer als nadrukkelijke optie naar voren wordt gebracht. In liet kader van de daarop volgende deelname aan dagstructureringsactiviteiten zal alleen nog cursusaanbod gericht op de terugkeer worden aangeboden door liet COA. Hierdoor zal voor het voor de betreffende vreemdeling niet meer mogelijk zijn om op integratie gerichte cursussen (zoals Nederlandse les) te volgen.

6.5 IOM Terugkeerbureau

Het IOM Terugkeerbureau in Nederland bemiddelt bij de zelfstandige terugkeer van vreemdelingen en biedt daartoe een terugkeerregeling aan. Deze regeling houdt in dat de vreemdeling ondersteuning wordt verleend bij liet verkrijgen van vervangende reisdocumenten en dat hij in het bezit wordt gesteld van een vliegticket voor vertrek naar zijn land van herkomst of naar een derde land waar zijn toelating is gewaarborgd. Daarnaast wordt een ondersteuningsbijdrage toegekend ten behoeve van de kosten van levensonderhoud in de eerste periode na vertrek uit Nederland.

In de afgelopen jaren is er sprake van een daling van het aantal personen dat gebruik maakt van de terugkeerregeling die liet IOM Terugkeerbureau aanbiedt. Voor 1999 geldt dat in vergelijking niet vorig jaar een opwaartse trend is ingezet in liet aantal aanmeldingen voor zowel de terugkeer als voor doormigratie naar een derde land.

Ik ben van plan om - zoals uit het voorgaande blijkt om liet IOM - als onafhankelijke organisatie die ook actief is in een groot aantal landen van herkomst - een sterkere positie in het Nederlandse terugkeerbeleid te verschaffen. Het IOM zal daartoe door het ministerie van Justitie in staat worden gesteld haar activiteiten op regionaal niveau te kunnen verrichten.

7. Samenvatting uitgangspunten en maatregelen

Hieronder vindt u een kort overzicht van de uitgangspunten en de belangrijkste voorstellen en maatregelen, zoals in deze notitie staan beschreven.

- Het centrale uitgangspunt van het vreemdelingenbeleid is en blijft dat een beslissing tot het niet toelaten tot Nederland betekent dat degene ten aanzien van wie een dergelijke beslissing is genomen Nederland weer dient te verlaten (4.2.).

- De primaire verantwoordelijkheid voor de terugkeer ligt bij de vreemdeling ten aanzien van wie de beslissing is genomen dat hij niet voor toelating in aanmerking komt (4.3).

-Zelfstandige terugkeer blijft gelden als de meest wenselijke optie-, de gedwongen terugkeer is en blijft evenwel daarvan het noodzakelijke complement.

-Een effectieve aanpak van het terugkeervraagstuk betekent dat het onderwerp terugkeer in voorkomende gevallen in elke fase van de toelatingsprocedure nadrukkelijk aan de orde gesteld zal worden.

-Na een onherroepelijke afwijzing van, het verzoek om toelating wordt de vreemdeling - conform het regeerakkoord - een periode van vier weken gegund om de zelfstandige terugkeer daadwerkelijk te realiseren (4.4.).

-De vreemdeling kan in beginsel gedurende het gehele terugkeerproces verblijven in hetzelfde asielzoekerscentrum alwaar hij ook gedurende zijn toelatingsprocedure heeft verbleven (4.5.). Voor clusters van opvangcentra zal een unit gecreëerd worden die specifiek belast wordt met de begeleiding van de vreemdeling bij het realiseren van zijn zelfstandige terugkeer.

-Indien de vreemdeling geen gehoor geeft aan zijn vertrekverplichting zullen na ommekomst van genoemde vertrektermijn alle voorzieningen worden beëindigd (4.6.). Uitzondering hierop wordt gemaakt voor die vreemdelingen ten aanzien van wie is vastgesteld dat zij staatloos zijn en daardoor buiten hun schuld niet kunnen vertrekken (3)

-Ter Voorkoming vin illegaal verblijf in Nederland wordt een aantal intensiveringen op het terrein van de vreemdelingenbewaring en ongewenstverklaring doorgevoerd (4.7.2.).

-Teneinde een adequate uitvoering van het beleid te verzekeren wordt de samenwerking tussen de uitvoerende diensten geïntensiveerd-, daartoe zal liet Project terugkeer worden ingesteld (6.l.) en op regionaal niveau worden daarnaast integrale terugkeerteams samengesteld (6.2.).

-Gedurende het gehele terugkeerproces zal de vreemdeling gestimuleerd worden zelfstandig terug te keren. Naast specifiek op terugkeer gericht cursusaanbod, zal de Internationale Organisatie voor Migratie door Justitie in staat worden gesteld haar activiteiten, waaronder activiteiten op het terrein van doormigratie - op regionaal niveau te kunnen verrichten (6.5.).

8. Overgangsregeling en beleidsevaluatie

8.1. Overgangsregeling

Het nieuwe beleid is van toepassing op vreemdelingen die op of na de datum van publicatie van het herziene stappenplan beëindiging voorzieningen nog geen beslissing in eerste aanleg hebben ontvangen, daaronder begrepen nog geen beslissing intrekking verblijfstatus, en/of die vreemdelingen die nog geen beslissing op bezwaar hebben ontvangen. Deze overgangsregeling is tot stand gekomen op basis van het feit dat in de hiervoor omschreven gevaIlen nog een beslissing door de overheid genomen dient te worden. In de gevallen dat deze beslissing een afwijzing van het verzoek om toelating inhoudt, kan dan nog conform het hiervoor beschreven beleid gehandeld worden.

8.2. Beleidsevaluatie

Het hiervoor beschreven beleid zal na een periode van twee jaar worden geëvalueerd. Een tussentijdse evaluatie is voorzien na 1 jaar.