januari/februari 1998

Onderstaand artikel verscheen in 'Justitiële verkenningen 1, 1998'. 'Justiële verkenningen' is een uitgave van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie. In deze uitgave (onder de titel 'Zonder huis of haven') wordt aandacht besteed aan twee groepen die in de marge van de samenleving zijn gedwongen: 'illegalen' en dak- en thuislozen. In de bijdrage van het AC wordt aandacht besteed aan de problematiek van de niet-reguliere hulpverlening aan 'illegalen'.

Hulpverlening onder druk

De laatste jaren is er van tijd tot tijd veel te doen over 'illegalen': migranten die hier zonder geldige verblijfspapieren verblijven. De term 'illegalen' heeft een zeer negatieve lading. Wat velen zich er bij voorstellen heeft weinig te maken met een realistische kijk op dit deel van de bevolking in Nederland. Ook bij politici slaat de fantasie geregeld op hol. 'Illegalen' worden zolangzamerhand in één adem genoemd met criminelen en fraudeurs. De redenen voor hun verblijf in Nederland worden stelselmatig genegeerd, hun aanwezigheid is regelmatig aanleiding om grote groepen minderheden onder druk te zetten en meer restrictieve wetgeving geaccepteerd te krijgen.
In deze zeer negatieve omgeving moeten 'illegalen' zich staande zien te houden. In Amsterdam worden zij daarbij geholpen door lotgenoten, landgenoten, familieleden en enkele tientallen organisaties die zich om verschillende redenen weigeren neer te leggen bij de situatie waarin een deel van de bevolking rechteloos is. Deze hulpverlening staat in toenemende mate onder druk: niet alleen neemt het aantal 'illegalen' gestaag toe, maar ook onttrekt de overheid zich steeds meer aan de zorgplicht voor een ieder die binnen de landsgrenzen verblijft en schuift zij haar verantwoordelijkheden af op particuliere hulpverlenende instanties. In dit artikel wordt een beeld geschetst van de problematiek binnen de Amsterdamse hulpverlening aan 'illegalen' en de (niet al te rooskleurige) toekomst daarvan.

Het Nederlandse vreemdelingenbeleid

"Nederland is een dichtbevolkt land en in verband met de daaruit voortvloeiende problemen, zoals gelegen in de bevolkings- en werkgelegenheidssituatie, wordt bij de toepassing van voornoemde bepaling een restrictief toelatingsbeleid gevoerd." Zo luidt de standaard formulering van Justitie bij de afwijzing van een vergunning tot verblijf. De bepaling die wordt genoemd, is het artikel in de Vreemdelingenwet dat de overheid het recht geeft iemand te weigeren indien met de aanwezigheid van de persoon geen wezenlijk Nederlands belang is gediend.
De gedachte achter het gevoerde beleid is dat migratie beheersbaar en stuurbaar zou zijn, en dat Nederland geen immigratieland is. Het beleid is daarmee nauwelijks gebaseerd op een realistische inschatting van wat er op de wereld en in Nederland gebeurt. Nederland heeft al tientallen jaren een immigratie-overschot. Wereldwijd neemt het aantal vluchtelingen en ontheemden alleen maar toe; het is illusoir te denken dat een restrictief beleid er toe zal leiden dat deze migranten Nederland voortaan rechts laten liggen. Uit onderzoeken is ook gebleken dat veel migranten nauwelijks invloed hebben op de plek waar zij uiteindelijk terecht komen. De migratiedruk op Europa blijft onveranderd groot en het is onzinnig te denken dat een zeer beperkt deel van de wereldwijd tientallen miljoenen vluchtelingen geen pogingen in het werk stelt zich hier te vestigen. Het is naief te verwachten dat in een wereld waar geld en goederen vrijelijk bewegen mensen niet worden verlokt in de richting van het rijke Noorden te reizen.
De spanning tussen de wens migranten te weren en de dagelijkse realiteit vertaalt zich in Nederland onder andere in steeds restrictievere wetgeving en een toenemend aantal vluchtelingen die zich zonder toestemming van de overheid binnen de grenzen bevinden. Steeds meer vluchtelingen besluiten zich niet meer (als asielzoeker) aan te melden, omdat die aanmelding de kans op verwijdering uit Nederland alleen maar groter maakt. De overheid op haar beurt is er toe over gegaan steeds meer vluchtelingen uit de opvangcentra te zetten omdat gebleken is dat zij om verschillende redenen niet-uitzetbaar zijn.

De 'illegaal'

In tegenstelling tot wat velen lijken te denken vormen 'illegalen' geen homogene groep. Zij zijn hier om verschillende redenen aanwezig, hebben te kampen met verschillende problemen en hebben verschillende perspectieven. Het enige dat zij in feite gemeenschappelijk hebben is het feit dat het hen ontbreekt aan de juiste verblijfspapieren. De diversiteit binnen de populatie maakt het moeilijk om een goed overzicht te krijgen van problematiek binnen gemeenschappen waar 'illegalen' onderdeel van uitmaken.
Op basis van ervaringen van Amsterdamse organisaties valt een driedeling te maken in de populatie 'illegalen':
1. illegale arbeidsmigranten: in eerste instantie afkomstig uit een beperkt aantal landen buiten de Europese Unie (Marokko, Turkije en Suriname), maar de laatste jaren steeds meer uit andere landen. Zij vallen veelal terug op netwerken van landgenoten.
2. (uitgeprocedeerde) vluchtelingen: asielaanvragen worden sneller dan in het verleden en in grotere hoeveelheden afgewezen, waarbij afgewezen vluchtelingen de uitkomst van de lopende procedure niet in Nederland mogen afwachten. Steeds meer worden slechts voorwaardelijke (tijdelijke) vergunningen tot verblijf afgegeven. Veel van deze vluchtelingen zijn niet- verwijderbaar en worden door het Ministerie van Justitie op straat gezet: ge‹llegaliseerd dus. Een toenemend aantal vluchtelingen besluit geen enkel risico te nemen en dient geen asielaanvraag meer in. Zij hopen tijdens hun illegale verblijf een manier te vinden alsnog de vereiste verblijfsvergunning te bemachtigen.
3. steeds minder migranten krijgen door de strengere eisen voor gezinsvorming en -hereniging toestemming zich in Nederland te vestigen. De inkomenseis die geldt voor gezinshereniging heeft voor velen een eind gemaakt aan de vrije partnerkeuze. Veelal worden daarnaast vrouwen het slachtoffer van het feit dat na een scheiding een zelfstandige verblijfsvergunning ontbreekt. In al deze gevallen gaat het om partners of gezinsleden van legaal verblijvenden die op grond van aangescherpte wetgeving niet worden toegelaten of hun verblijfsvergunning verliezen.

Daarnaast zijn er nog kleinere groepen 'illegalen', zoals de slachtoffers van vrouwenhandel en mensen die zich in Nederland hebben aangemeld voor een medische behandeling.

Stigmatiserende uitlatingen over 'illegalen', en de steeds restrictievere wetgeving leiden ertoe dat deze gemeenschappen sterker aan het oog worden onttrokken. 'Illegalen' dreigen zo geheel uit het zicht te raken; hulpverlening wordt moeilijker en het signaleren van problemen eveneens. Toch is het mogelijk op basis van ervaringen van Amsterdamse organisaties een aantal conclusies te trekken en ontwikkelingen te schetsen die niet alleen bedreigend zijn voor 'illegalen' in onze samenleving, maar ook voor die samenleving zelf.

Hulpverlening in Amsterdam

In Amsterdam zijn enkele tientallen organisaties actief die in hun dagelijkse werk structureel geconfronteerd worden met mensen zonder verblijfsvergunning. E‚n daarvan is het Autonoom Centrum (AC), een politieke actiegroep die zich onder andere inzet voor gedetineerde vluchtelingen en 'illegalen' en voor 'illegalen' die in Nederland verblijven. Het AC heeft een spreekuur voor deze mensen, en probeert tevens d.m.v. publikaties, acties en campagnes tegen nieuwe wetgeving druk uit te oefenen op het gevoerde beleid, dat in de praktijk zorgt voor een toenemende administratieve apartheid. Het AC beschouwt zichzelf niet als een steungroep voor 'illegalen', al ligt de nadruk in het werk de laatste jaren hoofdzakelijk op aan migratie verbonden vraagstukken. Het AC beweegt op die gebieden waar de tegenstellingen tussen de belangen van het individu enerzijds en de overheid anderzijds het scherpst tot uiting komen. Het AC wil met haar activiteiten bijdragen aan het zoeken naar een bredere politieke beweging en uitdrukking geven aan de idee dat ieder mens, waar ook ter wereld, dezelfde rechten heeft en daar ook daadwerkelijk gebruik van kan maken.

De Amsterdamse organisaties verschillen sterk van elkaar. Aan de hand van interviews die in 1995 zijn afgenomen door de Amsterdamse organisaties Stichting Opstand, ASKV/SV en het Autonoom Centrum, ter voorbereiding op de bijeenkomst 'Grenzen aan de hulpverlening voor illegalen' (23 september 1995), zijn een aantal verschillen te benoemen.
Ten eerste is er een onderscheid te maken in de grondslag van organisaties die op enige wijze hulp verlenen (religieus, humanitair, politiek). De organisaties verschillen in omvang (variërend van een-persoonsprojecten tot organisaties met meer dan honderd medewerkers); zij verschillen in de specifieke hulp die zij bieden (medische zorg, juridische bijstand, onderdak, maaltijden, of juist combinaties daarvan). Daarnaast is er een duidelijk verschil in doelgroepen: sommige organisaties maken geen enkel onderscheid en staan open voor alle 'illegalen' die zich bij hen vervoegen. Anderen hebben een cliëntbepaling en helpen bv. alleen uitgeprocedeerde vluchtelingen, alleen 'illegalen' uit een bepaald werelddeel, of alleen arbeidsmigranten. Tot slot zijn er duidelijke verschillen te constateren in de wijze waarop organisaties hun werk financieren. Sommige organisaties ontvangen overheidssubsidie, anderen zijn afhankelijk van kerkgenootschappen of religieuze fondsen, sommigen ontvangen geen enkele financiële ondersteuning.

Op de genoemde bijeenkomst (die tot doel had te komen tot een betere onderlinge uitwisseling, het uitbreiden van hulp aan 'illegalen', en het gezamenlijk nemen van stappen om de politieke eisen voor basisrechten voor 'illegalen' te versterken) werd duidelijk dat de 28 aanwezige organisaties slechts een beperkt deel van de 'illegalen'populatie ontmoeten. Het grootste deel van de 'illegalen'-populatie wordt opgevangen bij legaal verblijvende familieleden, of binnen informele netwerken die meestal een nationale of religieuze grondslag hebben.

Knelpunten

Op basis van de interviews en de gesprekken tijdens de bijeenkomst konden een aantal knelpunten worden geformuleerd die als gemeenschappelijk werden beschouwd. Voor al deze knelpunten geldt dat het terreinen betreft waarop zowel de illegaal zelf als de betreffende organisatie problemen ondervindt bij het vinden van oplossingen. Een aantal ontwikkelingen sinds september 1995 heeft deze knelpunten echter nog vergroot. Alvorens de knelpunten (huisvesting, medische zorg, rechtsbescherming, arbeid en hulpverlening) te schetsen, wil ik eerst ingaan op twee van deze ontwikkelingen, omdat zij van groot belang zullen zijn voor de ruimte waarbinnen oplossingen gevonden kunnen worden.

Koppelingswet

Momenteel ligt er een wetsvoorstel ter goedkeuring bij de Eerste Kamer, dat bekend is geworden onder de naam Koppelingswet. Deze wet koppelt de aanspraken op voorzieningen wegens de overheid aan het verblijfsrecht van de betrokkene. In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp stelt de regering dat de wet niet bedoeld is om misbruik van voorzieningen door 'illegalen' tegen te gaan, daar deze nauwelijks plaats vindt. De bedoeling is om de schijn van legaliteit, die het gebruik van voorzieningen met zich mee zou brengen, tegen te gaan. Om migranten verder af te schrikken is het de bedoeling om een differentiatie aan te brengen in de mate van toegang tot voorzieningen, afhankelijk van de soort verblijfstitel. Het oorspronkelijke wetsvoorstel was zeer vergaand: ook mensen met een 'niet-perfecte' verblijfstitel (dus bijvoorbeeld allen die in afwachting zijn van een definitieve beslissing op hun asielaanvraag) zouden worden uitgesloten van voorzieningen. Aan de kritiek binnen en buiten het parlement is de regering enigszins tegemoet gekomen. In het voorstel dat nu bij de Eerste Kamer ligt worden alleen diegenen zonder verblijfspapieren uitgesloten. Het oorspronkelijke doel blijft echter overeind: het via differentiatie onthouden van basisrechten aan mensen die daar in het verleden wel recht op hadden. De Koppelingswet stelt de verblijfstitel van iemand die een beroep doet op voorzieningen boven de vraag of iemand op grond van andere principes toegang kan krijgen tot die voorzieningen (bijvoorbeeld omdat de aanvrager premies betaalt).

Koppeling VAS-GBA

Cruciaal voor de uitvoering van de Koppelingswet is de koppeling tussen de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA) en het Vreemdelingen Administratie Systeem (VAS). Door de koppeling van deze twee geautomatiseerde bestanden is het uitgesloten dat 'illegalen' ingeschreven worden in de Gemeentelijke Basis Administratie. De GBA zal gebruikt worden door alle instanties die, bij het verstrekken van (mede) door de overheid gefinancierde voorzieningen, de verblijfstitel van de aanvrager moeten gaan controleren.

Huisvesting

Voor 'illegalen' is het nooit eenvoudig geweest toegang te krijgen tot de reguliere woningmarkt. Een deel vindt onderdak bij familieleden. Een ander deel is aangewezen op pensionhouders en huisjesmelkers die tegen vaak buitensporige vergoedingen ruimte beschikbaar stellen. Daarnaast was het voor 'illegalen' mogelijk om na verloop van tijd toch in aanmerking te komen voor een woning. Inschrijving in het bevolkingsregister en aanmelding als urgent woningzoekende was mogelijk voor iedere illegaal die zich in durfde te schrijven. Door de landelijke koppelingen VAS-GBA zijn alle 'illegalen' verdwenen uit de GBA. Zij komen zodoende niet meer voor een huisvestingsvergunning in aanmerking. Wat er gaat gebeuren met de 'illegalen' die zijn uitgeschreven maar nog wel een woning in de distributiesector bewonen is niet duidelijk. Wel duidelijk is dat 'illegalen' die nu nog een beroep doen op de huursubsidie daar in de toekomst van uitgesloten zullen worden.
In het algemeen valt er door deze ontwikkeling te verwachten dat 'illegalen' in de toekomst meer zijn aangewezen op dat deel van de woningmarkt waar slechts met woekerhuren en zonder enige rechtsbescherming een kamer te vinden valt.

Een aantal organisaties in Amsterdam beschikt zelf over woningen die gebruikt worden om 'illegalen' op te vangen. Deze organisaties krijgen voornamelijk te maken met vluchtelingen die door Justitie ge‹llegaliseerd zijn. Hun aanvraag voor verblijf of asiel is door Justitie afgewezen. In alle gevallen gaat het om mensen van wie in de ogen van Justitie de identiteit niet is vastgesteld of die weigeren mee te werken aan het verkrijgen van de papieren die noodzakelijk zijn om hen uit te zetten. Een deel van deze mensen heeft tot het moment dat zij op straat zijn gezet van Nederland niet veel meer gezien dan de binnenkant van het 'grenshospitium', een gevangenis in Amsterdam die deels is bestemd voor vluchtelingen aan wie de toegang tot Nederland is geweigerd. Voor hen, en voor anderen die door Justitie op straat zijn gezet, zijn door het Autonoom Centrum een aantal opvangplaasten gerealiseerd. Hier kan de betreffende vluchteling maximaal een half jaar verblijven. In deze periode wordt samen met de vluchteling gekeken naar overlevingsmogelijkheden in Nederland of daarbuiten. De vluchteling wordt gedurende deze periode financieel ondersteund.
Een aantal andere organisaties beheert tevens een eigen 'huizenproject'. Zij huren voor hun projecten geschikte woningen. De woningen worden allen gebruikt om de meest extreme nood voor een kleine groep mensen te kunnen lenigen. Er bestaat een grote behoefte aan uitbreiding van dit soort projecten, maar het financiële beslag dat dit legt op organisaties is een belangrijk obstakel. Daarnaast is het begeleiden van de betrokken vluchtelingen een tijdrovende zaak. Overigens zijn er nog talloze opvangplaatsen bij particulieren.
De druk op al deze opvangprojecten is langzaamaan groter geworden. Het gestaag groeiende aantal 'illegalen' en de strengere wetgeving en controle maken de mogelijkheden steeds kleiner.
In principe is het verlenen van onderdak aan een illegaal strafbaar indien niet het hoofd van de plaatselijke politie op de hoogte wordt gesteld van de verblijfplaats van betrokkene. Sommige organisaties lichten inderdaad de politie in. Anderen weigeren dit vanuit het standpunt dat de illegale positie van degene die opgevangen wordt juist te wijten is aan dezelfde autoriteiten. Overigens wordt tegen deze vorm van onderdak verschaffen niet opgetreden door Justitie. Slechts indien dit gebeurt uit winstbejag treedt de overheid op.

Medische zorg

In Amsterdam is er op het gebied van de medische voorzieningen sprake van een bijzondere positie in vergelijking met die in andere steden. Vooral het bestaan van twee hulpposten voor onverzekerden (de Witte Jas en de Kruispost) draagt hier aan bij.
De algemene indruk is dat de basisgezondheidszorg redelijk toegankelijk is voor illegale migranten. Het grootste probleem is de ongelijke spreiding van consulten over de huisartsenpraktijken in Amsterdam. Voor acute hulp kan verder iedereen terecht bij de Eerste Hulpposten in de ziekenhuizen. De echte problemen beginnen bij de meer gespecialiseerde zorg. Deze problemen zullen toenemen na invoering van de Koppelingswet.

Een flink deel van het werk van hulpverlenende organisaties bestaat uit het doorverwijzen naar de Witte Jas of de Kruispost, of het vinden van een huisarts. Problemen waar zij mee geconfronteerd worden zijn voornamelijk financieel van aard. Het gaat (globaal) om de volgende problemen: 1. regelmatig wordt door ziekenhuizen (bij niet-spoedeisende ingrepen) financiering geëist: als de klant niet betalen kan, dan wordt ook genoegen genomen met een betaling door derden. Omdat het hier vaak gaat om flinke bedragen heeft dit nogal wat voeten in de aarde.
2. invoering van een legitimatieplicht in ziekenhuizen. In een aantal ziekenhuizen is voor geplande operaties een legitimatieplicht ingevoerd. Niet legitimeren betekent in deze gevallen niet opereren. Ook in deze gevallen geldt dan verder wat onder 1. beschreven is.
3. in het verleden was het mogelijk om voor acute ingrepen een beroep te doen op de algemene bijstandswet. Op grond van artikel 10 en 84 ABW kon bijstand worden verleend indien het niet verlenen zou kunnen leiden tot blijvend ernstig letsel of invaliditeit dan wel een situatie van levensbedreigende aard. Een probleem hierbij was dat deze bijstand alleen gold voor klinische opnames, terwijl de ontwikkelingen in de medische wereld er voor zorgen dat steeds meer ingrepen poliklinisch worden verricht.
De artikelen zijn bij de invoering van de nieuwe bijstandswet per 1 januari 1996 afgeschaft.

Een behoorlijk aantal 'illegalen' in Amsterdam is verzekerd bij een ziekenfonds. Het Amsterdamse ziekenfonds ZAO schatte nog in 1996 dat 30% van de 'illegalen' verzekerd was in het ziekenfonds. Groei van dat aantal is uitgesloten omdat sinds vorig jaar het sofinummer is ingevoerd in de ziekenfondsen: zonder sofinummer wordt er niet meer verzekerd. Het sofinummer zelf is sinds november 1991 niet meer zonder verblijfsvergunning verkrijgbaar. Invoering van het sofinummer in de Ziektewet, en de invoering volgend jaar van de Koppelingswet, betekenen dat verzekerde 'illegalen' hun verzekering verliezen. De ziekenhuizen zullen hierdoor geconfronteerd worden met een stijging van uitgaven die niet meer vergoed worden door het ziekenfonds. Voor 'illegalen' zelf betekent dit soort maatregelen dat de drempel om hulp te zoeken of te vinden alleen maar wordt verhoogd.
De Koppelingswet staat alleen nog medische zorg toe indien er sprake is van acute nood die leidt tot een levensbedreigende of invalidiserende situatie of een gevaar voor de volksgezondheid. Er is veel kritiek op het wetsvoorstel gekomen uit de medische wereld. De overheid legt, daarbij verwijzend naar de zorgplicht die artsen hebben en mogelijke strafrechtelijke consequenties als niet geholpen wordt, de financi‰le gevolgen van haar migratiebeleid op medisch gebied bij de ziekenhuizen, specialisten en huisartsen zelf. Die komen daarbij voor vreemde dilemma's te staan: moet een beginnende kanker worden behandeld, waarbij de kosten voor de behandelaar zijn, of moet deze onder verwijzing naar de Koppelingswet besluiten niet te behandelen aangezien er geen sprake is van een levensbedreigende situatie: "Komt u over een paar jaar nog maar eens terug".

Rechtsbescherming

In principe heeft iedereen in Nederland recht op juridische bijstand. De invoering van de Koppelingswet verandert hier niets aan. Rechtsbijstand is echter moeilijker toegankelijk geworden sinds de invoering van een eigen bijdrage. Veel 'illegalen' zien om financiële redenen af van het gebruik maken van dit recht.
Veel van de hulpvragen die het Autonoom Centrum net als vele andere organisaties krijgt, betreffen de rechtspositie van de betreffende illegaal. Bij het spreekuur van het Autonoom Centrum gaat het voornamelijk om uitgeprocedeerde vluchtelingen of vluchtelingen die hangende hun procedure geen toestemming krijgen in Nederland te verblijven. In eerste instantie wordt altijd opnieuw gekeken naar de asielaanvraag; bij de meeste vluchtelingen gaat het al fout tijdens het nader gehoor zoals dat wordt afgenomen door contactambtenaren van de Immigratie- en Naturalisatie Dienst (IND). Vaak voelen vluchtelingen zich niet serieus genomen, als verdacht beschouwd, misleid en soms zelfs bedreigd. Wij zien het dan als onze eerste taak het hele asielverhaal weer door te nemen met de vluchteling, op zoek naar aanknopingspunten. Mondjesmaat lukt het om vluchtelingen weer terug te krijgen in de asielprocedure. In deze fase wordt veel met advocaten samengewerkt, of beter gezegd: wordt een deel van hun werk overgenomen. De ervaring leert echter dat wanneer de IND de deur eenmaal gesloten heeft, deze nauwelijks meer open te krijgen is. De betrokken vluchteling rest dan niets anders dan te 'kiezen' voor een illegaal verblijf in Nederland, een asielverzoek indienen in een ander land of doormigreren. Terugkeer naar eigen land is in ieder geval bij onze cliëntele geen reële optie.

Arbeid

Het overgrote deel van de 'illegalen' voorziet in hun levensonderhoud door te werken. Sinds november 1991 lukt het in principe niet meer om zonder verblijfstitel een sofinummer te bemachtigen. "Wit" werk is sindsdien mogelijk geweest voor diegenen die reeds een sofinummer hadden, diegenen die een sofinummer en naam van een ander gebruikten, of diegenen die het geluk hadden een werkgever te treffen die geen vragen stelde. Sindsdien zijn er door de overheid een aantal maatregelen genomen om dit "grijze" circuit ("wit" werk door mensen die op grond van hun verblijfstitel geen arbeid mogen verrichten) te laten verdwijnen. De straffen voor werkgevers die 'illegalen' tewerkstellen zijn aanzienlijk verhoogd. Er zijn speciale fraudebestrijdingsteams opgericht die specifieke sectoren van de arbeidsmarkt hebben doorgelicht (bv. confectie- ateliers, visafslagen, tuinbouw, horeca). Bovendien is er met de Wet op de Identificatieplicht getracht het sofinummer op de werkvloer van een gezicht te voorzien. Alle maatregelen hebben er toe geleid dat er weliswaar nog sprake is van een grijs circuit, maar dat dit aanzienlijk kleiner is geworden. De invallen bij naaiateliers in Amsterdam een aantal jaren geleden hebben duidelijk gemaakt wat voor gevolgen dit kan hebben. In relatief korte tijd zijn door het speciaal opgerichte Confectie Interventie Team tientallen invallen uitgevoerd. Vele naaiateliers die 'illegalen' in dienst hadden werden gedwongen de deuren voorgoed te sluiten. Het gevolg was dat ook het legale deel van de confectie-industrie in Amsterdam in grote nood kwam. Uiteindelijk moet worden geconstateerd dat de atelier-produktie grotendeels is verplaatst naar landen als Turkije en Polen. De hier tewerkgestelde 'illegalen' zijn over het algemeen niet uitgezet: zij zijn hier nog steeds en zijn gedwongen geweest ander werk te zoeken.
Deze maatregelen hebben over het algemeen tot gevolg gehad dat een groot aantal 'illegalen' definitief het "zwarte" circuit is ingedrongen. De toenemende concurrentie in deze informele sector van de economie kan er slechts toe leiden dat de uitbuiting en afhankelijkheid van 'illegalen' toeneemt. De overheid stelt zich officieel op het standpunt dat de maatregelen er op gericht zijn uitbuiting tegen te gaan.
Een deel van de 'illegalen' heeft de toevlucht gezocht tot werken bij particulieren en straathandel. Het is echter niet ondenkbaar dat een toenemend aantal 'illegalen' gedwongen is op minder fatsoenlijke wijze het hoofd boven water te houden. Voor de hulpverlenende organisaties is op het gebied van arbeid meestal een slechts bemiddelende rol weggelegd.

Hulpverlening

Een vijfde knelpunt wordt voornamelijk gevoeld binnen de organisaties die buiten het reguliere circuit actief zijn in de hulpverlening. Zij krijgen vaak de meest extreme en hopeloze gevallen naar zich toe geschoven vanuit de reguliere hulpverlening. Ook is het niet ongebruikelijk dat de politie of de marechaussee een uitgeprocedeerde vluchteling letterlijk voor de deur van een organisatie afzet.
Uit de gehouden interviews is duidelijk naar voren gekomen dat de meesten het werk als zwaar beschouwen. De problemen waar 'illegalen' mee aankomen zijn vaak complex; er is niet sprake van één probleem, maar vaak van een combinatie van problemen die natuurlijk allen hun oorsprong vinden in het ontbreken van verblijfsvergunningen. Als probleem wordt binnen organisaties ervaren dat er vaak weinig juridisch perspectief is, dat het aantal 'illegalen' met psychische problemen begint toe te nemen, en dat geld een terugkerend probleem is. Verder moet worden geconstateerd dat de concrete hulpverlening aan 'illegalen' zoveel energie en tijd vergt binnen organisaties, dat nauwelijks wordt toegekomen aan wat door velen wordt genoemd 'het politieke werk'. Zo ontstaat bij veel organisaties het dilemma dat het vinden van individuele oplossingen de prioriteit krijgt, terwijl het besef bestaat dat er een politieke oplossing voor het probleem afgedwongen zou moeten worden. De frustraties die dit met zich mee brengt hebben al menigeen doen besluiten ander werk te zoeken.

Vastgesteld moet worden dat de druk op niet-reguliere hulpverleners de laatste jaren is toegenomen. Deze toename wordt enerzijds veroorzaakt door een groei van het aantal hulpvragen, anderzijds door een beperking van de mogelijkheden om binnen wettelijke marges oplossingen voor bestaande problemen te vinden. De wettelijke marges worden steeds nauwer. Dit heeft gevolgen voor de hulpverlening. De echte pijn wordt gevoeld door 'illegalen' zelf en zal een weerslag hebben op de samenleving als geheel.

Criminalisering

Voornoemde knelpunten worden grotendeels veroorzaakt door de opstelling van de overheid, die een zeer simpele redenatie volgt: wie niet mag blijven dient te vertrekken. Deze redenatie gaat voorbij aan het feit dat velen niet kunnen, willen en zullen vertrekken. Een aantal maatregelen die genomen zijn om het verblijf van 'illegalen' in en de komst van migranten naar Nederland te ontmoedigen hebben uiterst vervelende consequenties.
* Vaker dan in het verleden zullen migranten illegaal inreizen; meer en meer worden zij voor die inreis afhankelijk van daarin gespecialiseerde organisaties die daar geld aan verdienen. Het criminaliseren van deze inreisvormen leidt nu al tot een criminalisering van degenen, ook zij die voor hun leven moeten vrezen, die geen andere keus hebben dan van deze vormen gebruik te maken.
* Het toenemen van controles aan de buitengrenzen, maar ook in het kader van het binnenlands vreemdelingentoezicht en bij het verstrekken van voorzieningen zal er toe leiden dat de handel in documenten die niet van echt zijn te onderscheiden aanzienlijk zal groeien.
* De controles leiden in toenemende mate tot een samenleving waarin iedereen elkaar controleert en het hebben van een kleurtje reden genoeg is als verdachte beschouwd te worden.
* Restrictieve en repressieve maatregelen zullen slechts leiden tot een verschuiving in de vorm waarin migratie plaatsvindt, niet in een afname daarvan. De indruk die daardoor kan ontstaan is dat het met het huidige beleid niet lukt om migratie te reguleren omdat de maatregelen niet ver genoeg gaan. Het restrictieve beleid leidt er zo slechts toe dat het draagvlak voor een migratiebeleid dat recht doet aan de motieven van hen die migreren nog verder afbrokkelt.

Perspectieven

In deze situatie is hulpverlening buiten het reguliere circuit aan migranten zonder verblijfspapieren noodzakelijk. Enerzijds omdat zij binnen het reguliere circuit steeds minder makkelijk aan bod komen, maar anderzijds ook vooral door het politieke signaal dat er van uit kan gaan. E‚n van de doeleinden bij de hulpverlening aan deze groep mensen is een beeld te krijgen van de problematiek die onder hen leeft: Waar het kan wordt op individueel niveau naar een oplossing gezocht. Het gaat ons er echter voornamelijk om een politieke oplossing te bewerkstelligen voor het feit dat zovelen in onze samenleving rechteloos zijn. Een middel daarbij is het om migranten zonder verblijfspapieren een gezicht te geven: De ervaring leert dat ook bij deze mensen geldt dat onbekend onbemind maakt. Zo laat bijvoorbeeld de zaak Gms niet alleen de gevolgen van een puur legalistische houding van de overheid zien, maar ook dat er wel degelijk een draagvlak onder de Nederlandse bevolking is voor een ander beleid. Ook het Franse voorbeeld van de beweging rond de 'sans papiers' laat zien dat een brede acceptatie van het feit dat 'illegalen' er nu eenmaal zijn een oplossing voor hun problemen snel dichterbij kan brengen. In Frankrijk hebben, na langdurige campagnes van 'sans papiers' zelf (hongerstakingen, bezettingen, demonstraties), vele intellectuelen zich bij deze beweging aangesloten. Dit had op haar beurt weer een sterke uitstraling naar andere delen van de bevolking. De verontwaardiging en de druk werden uiteindelijk zo groot, dat de Franse overheid er nu toe is overgegaan een klein deel van de 'sans papiers' te legaliseren en de harde kanten van de immigratiewetten af te halen.
In reactie op het gevoerde beleid beginnen in Nederland steeds meer initiatieven en netwerken te ontstaan die concrete hulpverlening als uitgangspunt kiezen om een politieke oplossing in zicht te krijgen. E‚n van deze initiatieven is de opening van inloopcentrum 'No pepers' door het AC in september 1997. No Pepers is bedoeld als veilige ontmoetingsplek voor ''illegalen''. Ze kunnen er lotgenoten ontmoeten en mensen die legaal zijn, en daarmee hun isolement doorbreken; ze kunnen er gratis koffie en thee krijgen en eenmaal per week een gratis maaltijd; er is een spreekuur en er worden taallessen gegeven. Even belangrijk is het dat No Pepers hen een plek biedt om ervaringen uit te wisselen en zichzelf te organiseren. Zelforganisatie is van groot belang voor het verbeteren van de eigen situatie. Tot slot is het van belang dat, waar de overheid probeert 'illegalen' uit het gezichtsveld te laten verdwijnen, er initiatieven blijven ontstaan om (het bestaan van) 'illegalen' zichtbaar te maken, teneinde te voorkomen dat zijn geheel in de anonimiteit verdwijnen.

Binnen al deze netwerken is het besef gegroeid dat het stellen van eisen aan de overheid geen of weinig zin heeft, maar dat er slechts perspectief te vinden is in het organiseren van 'illegalen' en betrokkenen. De oplossing zal ook niet komen van bovenaf, maar zal van onderop bevochten moeten worden.

Sjoerd Bosch
projectmedewerker Autonoom Centrum