de Kosovo paginas van het Autonoom Centrum
Twee fundamentele kwesties 24 mei 1999
De hypnose van een willoos volk, 18 mei 1999
NAVO en Rusland, 7 mei 1999
Oorlog en/of humanistische interventie?, 6 mei 1999
Bosnië, mei 1999
Het recht van de sterkste, mei 1999
Opvang in de regio, mei 1999
Topgun Kosovo, mei 1999
Het spiegelpaleis van de oorlog, mei 1999
Uit mijn naam geen 'bijkomstige schade', mei 1999
De tweede grote vergissing van Links?, 20 april 1999
De toekomst van de Nederlandse Balkanpolitiek 20 april 1999
De NAVO heeft bereikt wat ze wilde voorkomen, 15 april 1999
Balkanisme, 16 april 1999
Oproep van 17 NGOs uit Belgrado, 9 april 1999
Stoppen! Nu! Er deugt helemaal niets van!, 9 april 1999
Spannende tijden in de Russische politiek, 9 april 1999
Na de bommen, De Groene Amsterdammer 7 april 1999
De Nederbalkan, De Groene Amsterdammer 7 april 1999
Model Bosnië, De Groene Amsterdammer 7 april 1999
De achterkant van het gelijk, De Groene Amsterdammer 7 april 1999
De sterke man van Amerika, De Groene Amsterdammer 31 maart 1999
Model Kosovo, december 1998
andere paginas over Kosovo
mei 1999
Opvang in de regio
op weg naar een nieuw Europees asielbeleid
Met honderdduizenden tegelijk stromen de vluchtelingen uit
Kosovo de Europese huiskamers in. De kruisraketten op Belgrado bleken de
opmaat van een ware exodus. Over de rug van de vluchtelingen experimenteert
de Europese Unie met een nieuw model asielbeleid: opvang in de regio.
Nee, bezweert de ene na de andere autoriteit. De massale vlucht van
Albanese Kosovaren naar de buurlanden is niét het gevolg van de
NAVO-bombardementen. Milosevic had de blauwdrukken voor de ontvolking van
Kosovo immers al tijden klaarliggen. De etnische zuiveringen en verdrijving
waren al maandenlang aan de orde van de dag. Woordvoerder Shea van de NAVO
duikt elke dag dieper in de gruwelverhalen van de geschiedenis om de daden
van Milosevic van een passende vergelijking te kunnen voorzien. En het
officiële doel van de NAVO-operatie, zo wordt nog eens onderstreept,
is een einde te maken aan de systematische schending van de mensenrechten
in Kosovo.
Illegale migrant ?
Het kan verkeren. Luttele maanden geleden nog, in september 1998, namen de Schengen-landen een pakket maatregelen aan om te voorkomen dat vluchtelingen uit Kosovo West-Europa konden bereiken, zoals in het vorige nummer van ‘Op de Grens!’ viel te lezen. ‘Illegale immigranten’ werden ze toen doodleuk genoemd. De Schengen Taskforce Illegale Immigratie kreeg het mandaat om de ‘exodus’ uit Kosovo aan de grenzen te keren (1). De Duitse minister Kanther verklaarde: “We moeten een nieuwe inspanning leveren om te voorkomen dat Centraal- en West-Europa de bestemming worden van illegale immigratiestromen en de daarmee samengaande criminaliteit.”(2)Gelukkig is het geheugen kort. Niemand zal de Nederlandse politici, die nu in schrille woorden het beest Milosevic uittekenen en verklaren dat het geweld in Kosovo al zo lang aan de gang is, vragen waarom men in dat najaar van 1998 dan in 's hemelsnaam akkoord is gegaan met het nieuwe mandaat van de Schengen Taskforce. Niemand zal de Nederlandse politici, die nu tranen plengen over het lot van de vluchtelingen, vragen waarom men ze destijds tot illegale migranten heeft bestempeld. En niemand vraagt zich af wat het lot is van de ‘illegale immigranten’ die het afgelopen jaar door de Schengen-grenswachten teruggestuurd zijn. Misschien staan ze wel ergens in de lange rijen vluchtelingen die zich nu opeenhopen aan de grenzen met Albanië en Macedonië. Misschien liggen ze in vers gedolven graven.
De angst voor grote aantallen vluchtelingen is vanaf het prille begin een belangrijk element geweest in de reactie van de Europese Unie op de Kosovo-crisis. “De Raad heeft zijn bezorgdheid geuit over de verontrustende situatie in Kosovo en over het risico van een massale migratiestroom uit dat gebied”, stelden de Europese migratieministers in september 1998 (3). De Europese Unie hamerde op de noodzaak van een ‘regionale oplossing’, dat wil zeggen: opvang in de regio. Maar de gestage stroom vluchtelingen verdween voor een deel via de zachte onderbuik van Italië naar West-Europa, om daar asiel aan te vragen. Tot hun ontzetting zagen de Europese landen het aantal vluchtelingen oplopen. Daarom werd de Schengen Taskforce ingeschakeld om deze ‘illegale immigranten’ te keren. Daarom bestond de eerste hulp die Nederland aan Albanië en Macedonië gaf uit materiaal voor de grensbewaking: landrovers, vrachtwagens, kogelwerende vesten, nachtzichtkijkers en duikuitrustingen (4). En daarom moest Milosevic op de knieën worden gedwongen. Desnoods met wapengeweld.
Nu de NAVO-oorlog gelegitimeerd moet worden, hameren politici juist op de verschrikkingen die de burgerbevolking werden en worden aangedaan. Dat mensen in Kosovo meer dan genoeg redenen hebben om hun biezen te pakken en elders bescherming te zoeken, kan niemand meer ontkennen. Zolang ze maar niet naar West-Europa komen. Daarvoor wordt een emmertje argumenten leeggestort: de vluchtelingen willen zelf zo dicht mogelijk bij huis en haard blijven; de vluchtelingen moeten zo snel mogelijk kunnen terugkeren; als we de Kosovaren in West-Europa opvangen, geven we in feite Milosevic zijn zin; de UNHCR wil niet dat de vluchtelingen weggaan uit de regio.
Vluchtelingenstaten
Het zijn stuk voor stuk gelegenheidsargumenten. Kosovo is van het begin af aan een testcase geweest voor het toekomstige Europese asielbeleid. Onder de druk van een crisis worden wel vaker politieke doorbraken geforceerd. Op het spel staat het concept van opvang in de regio. Opvang in eigen regio heeft aanzienlijke voordelen voor de Europese landen. Het is goedkoper, wordt alom gezegd. Er worden geen asielprocedures in gang gezet. Er worden geen tijdelijke of permanente verblijfsvergunningen verleend. Er zijn geen lastige juridische hulpverleners. Er zijn geen lastige vrijwilligers of actiegroepen. De asielzoekers hebben geen rechten. Het probleem van verwijdering van afgewezen asielzoekers doet zich niet voor. Kort samengevat: de vluchtelingen zijn dan domweg niet de verantwoordelijkheid van de Europese landen met alle bijkomstige kosten en beleidsproblemen.In plaats daarvan worden – in het geval van Kosovo – straatarme landen als Albanië en Macedonië en een aantal internationale organisaties verantwoordelijk voor de vluchtelingenopvang. Een situatie die jarenlang kan blijven voortbestaan. ‘Permanente vluchtelingenstaten’, noemen critici het. Om de landen wordt een 'cordon sanitaire' gelegd van militaire troepen, in de vorm van een 'peacekeeping force', internationale waarnemers, of een internationale politiemacht. Zo wordt het conflict gecontroleerd en ingedamd en, net zo belangrijk, worden de vluchtelingen in de regio gehouden. Een rot plekje op de Europese landkaart, met een hek eromheen.
‘Gelijke lastenverdeling’
Opvang in de regio is niet het enige asielvraagstuk waarmee in de Kosovo-crisis wordt geëxperimenteerd. Er spelen nog twee actuele kwesties. De eerste is de zogenaamde burden sharing, sinds jaar en dag een heet hangijzer in de Europese verhoudingen. 'Burden sharing' staat voor een gelijke verdeling over de Europese landen van de ‘lasten’ van het vluchtelingenvraagstuk. Er zijn meerdere variaties op dit thema mogelijk. Bijvoorbeeld het naar draagkracht verdelen van de aantallen vluchtelingen over de Europese landen. In een andere variant gaat het om het gezamenlijk verdelen van de financiële kosten van de asielopvang.Duitsland en Nederland zijn beide warme pleitbezorgers van een vorm van 'burden sharing'. Ze vinden dat ze in vergelijking met landen als Spanje, Frankrijk en Engeland teveel asielzoekers opvangen. Die landen zijn omgekeerd juist weer mordicus tegen dit soort ideeën. Een sterk afgezwakt voorstel van Duitsland inzake 'burden sharing' in het geval van crisissituaties werd in februari van dit jaar nog naar de prullenbak verwezen.
Daarnaast bestaat er onenigheid over hoe een dergelijke verdeling berekend zou moet worden. Wordt er gekeken naar het inwonersaantal of naar het bruto nationaal product? Wordt er rekening gehouden met uitgaven die landen doen voor humanitaire steunacties? Wordt er gekeken naar wat asielopvang daadwerkelijk kost?
Het is om die reden dat Nederland zich tot voor kort fel verzette tegen de opvang van een deel van de Kosovaren in Nederland. We doen dat alleen als er Europese afspraken over de verdeling worden gemaakt, was het regeringsstandpunt. En dat was een ordinaire poging van Den Haag om de acute vluchtelingencrisis uit te buiten om er een vorm van 'burden sharing' doorheen te drukken. Als het was gelukt, was er een mooi precedent geschapen. Landen die één keer akkoord gaan met 'burden sharing', kunnen daar later nauwelijks meer op terug komen.
Daarom ook werd er in Den Haag zo vaag gedaan over het aantal op te vangen vluchtelingen, indien de EU tot een gezamenlijke aanpak zou besluiten. Want elk genoemd aantal én de impliciete berekening daarachter, scheppen ook een precedent. Heel voorzichtig circuleerde het aantal van vierduizend. Met wat rekenwerk wordt duidelijk dat Nederland daarmee een verdeling nastreefde gebaseerd op het inwonersaantal.
Aparte asielstatus
Het tweede punt dat over de hoofden van de Kosovaarse vluchtelingen wordt uitgevochten is dat van een speciale ontheemden-status voor slachtoffers van (burger)oorlogen. Dit was een element dat centraal stond in de uitgelekte Oostenrijkse strategienota van juli 1998. Oostenrijk stelde voor om het Verdrag van Genève te amenderen of aan te vullen met een speciale regeling voor vluchtelingen uit oorlogssituaties. Deze vluchtelingen kunnen dan geen aanspraak maken op een asielprocedure met bijbehorende rechten, maar verkrijgen tijdelijke bescherming, zolang als het de asielverlenende staat goeddunkt.Toen er een storm van protest ontstond, haastten de Europese leiders zich te verklaren dat het slechts een discussiestuk zonder officiële status betrof en dat het een éénmansactie was van een overijverige Oostenrijkse ambtenaar. Nederland zal het voorstel niet steunen, viel onmiddellijk te beluisteren in Den Haag. “Dit is ons echt in het verkeerde keelgat geschoten”, verklaarde premier Kok op zijn wekelijkse persconferentie (5). Dat was niet meer dan wat retoriek om de kritiek te doven. Inmiddels is een nieuwe versie van het Oostenrijks document volop in bespreking. De omstreden passages staan daar nog steeds gewoon in.
Het idee van een speciale ontheemden-status is niet alleen op Europees niveau een serieuze optie. Het is momenteel ook ingebouwd in de voorstellen voor een nieuwe Vreemdelingenwet in Nederland. Slachtoffers van oorlogsgeweld krijgen dan een aparte status, waaraan ze geen rechten kunnen ontlenen en de weg naar de normale asielprocedure wordt afgesloten. Als het aan Henk Kamp (VVD) ligt, wordt dat nu al per noodwet geregeld voor Kosovaren die toch in Nederland asiel aanvragen.
Een speciale regeling voor oorlogsslachtoffers is een noodzakelijke aanvulling op het concept van opvang in eigen regio. De Europese Unie kan nu eenmaal niet in elke (burger)oorlog een ijzeren cirkel van troepen om de conflicthaard leggen. Vluchtelingen zullen blijven komen. En de moderne asielzoekers zijn bij uitstek degenen die het geweld van burgeroorlogen of versplinterende staten ontvluchten. De ontheemden-status is dan ook vooral een afschrikwekkende status: ‘denk niet dat je het hier veel beter zult krijgen dan als je in de regio was gebleven. En naar die regio ga je zo snel mogelijk terug’ is de boodschap. In de woorden van Henk Kamp: “Het kan niet zo zijn dat ze hier aan het handje van advocaten naar een permanente status worden geleid .”(6) Je moet er inderdaad niet aan denken.
Kampen zonder perspectief
In oktober is er een speciale Europese Top in het Finse Tampere, waar onder meer het Europese asielbeleid centraal staat. In het Verdrag van Amsterdam is bepaald dat asiel- en migratiekwesties na een periode van vijf jaar overgeheveld worden van de huidige intergouvernementele naar de communautaire afdeling van de Europese Unie. Kort gezegd valt het asielbeleid dan onder meerderheidsbesluitvorming en krijgen de Europese Commissie, het Europese Parlement en het Europese Hof van Justitie er meer over te zeggen. De Oostenrijkse strategienota is een eerste aanzet om een allesomvattende strategie te schetsen voor de komende vijf jaar. Het moet gezien worden als een poging van de Europese regeringen om zoveel mogelijk op dit terrein vast te leggen, voordat de Europese instellingen er meer invloed op krijgen.Tijdens de Top zal het gaan om alle heikele kwesties die nu in de Kosovo-crisis spelen. Opvang in eigen regio, 'burden sharing', een speciale ontheemden status, amendering van het Verdrag van Genève, gezamenlijk optreden in crisissituaties, politieke, economische en militaire druk op landen die vluchtelingen ‘produceren’ en een gezamenlijk verwijderingsbeleid. Bij elke stap die de Europese lidstaten nu zetten, hebben ze in het achterhoofd de vraag of dit hun positie in Tampere zal versterken of verzwakken.
Dankzij de snorrende camera’s van de verzamelde wereldpers heeft ‘opvang in de regio’ een gezicht gekregen. En dankzij die snorrende camera’s en de noodzaak de publieke opinie achter de NAVO-zaak te houden, wordt er met miljoenen gesmeten om de opvang enigszins fatsoenlijk te maken. In andere delen van de wereld bestaat ‘opvang in de regio’ al veel langer, soms al tientallen jaren. In Thailand, in Malawi, in Zaïre, in Noord-Irak, in Pakistan. Tentenkampen zonder perspectief, gewelddadig, onder voortdurende spanning en dagen vol ledigheid. Alleen snorren daar de tv-camera’s niet, dus ontbreken ook de miljoenen en de sympathie. Voor de Europese Unie een wenkend perspectief.
Jelle van Buuren
Noten
(1) Document Schengen Executive Committee Sch/Com-ex (98) 37, 4e herz,
16 september 1998
(2) Meeting of the Executive Committee of the Schengen Contracting
parties, Köningswinter 16 september 1998
(3) Document Europese Unie C/98/302 Brussel 24 september 1998
(4) Kamerstukken 25 267/22 181 nr 12, 30 juni 1998 en 22 181 nr. 206,
24 juli 1998
(5) Volkskrant, 5 september 1998
(6) Volkskrant, 14 april 1999
